Tử lộ cho các nước đang phát triển khi vay nợ Trung Quốc làm dự án
“Vành đai và Con đường” (Phần 1)
Michael Bennon và Francis Fukuyama | Foreign Affairs Số tháng 9/10 năm 2023
Đỗ Kim Thêm dịch
09/09/2023
https://baotiengdan.com/wp-content/uploads/2023/09/1-16.png
Dự
án Sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc. Nguồn: Reuters
Năm nay đánh dấu kỷ niệm mười năm thành lập “Sáng
kiến Vành đai và Con đường” của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình, dự án phát
triển cơ sở hạ tầng lớn nhất và đầy tham vọng nhất trong lịch sử nhân loại.
Trung Quốc đã cho vay hơn 100 ngàn tỷ đô la Mỹ cho hơn 100 quốc gia qua chương
trình này, nó làm giảm chi tiêu của phương Tây ở các nước đang phát triển và dấy
lên lo ngại về sự lan rộng quyền lực và ảnh hưởng của Bắc Kinh.
Nhiều nhà phân tích mô tả các đặc điểm khoản cho vay của Trung Quốc qua
Sáng kiến Vành đai và Con đường là “nền ngoại giao gây bẫy nợ”, được thiết kế để
cung cấp cho Trung Quốc một đòn bẩy đối với các nước khác và thậm chí chiếm giữ
cơ sở hạ tầng và tài nguyên của họ. Sau khi Sri Lanka chậm thanh toán cho dự án
cảng Hambantota, khi họ gặp khó khăn hồi năm 2017, Trung Quốc đã có được hợp đồng
thuê tài sản này trong 99 năm, như một phần của thỏa thuận tái đàm phán về các
khoản nợ. Thỏa thuận này dấy lên lo ngại ở Washington và thủ đô các nước phương
Tây khác cho rằng, mục tiêu thật sự của Bắc Kinh là chiếm dụng các cơ sở chiến
lược trên khắp Ấn Độ Dương, Vịnh Ba Tư và châu Mỹ.
Nhưng trong vài năm qua, một bức tranh khác về “Sáng kiến Vành đai và
Con đường” đã xuất hiện. Nhiều dự án về cơ sở hạ tầng do Trung Quốc tài trợ đã
không thu lợi như các nhà phân tích mong đợi. Và bởi vì các chính phủ đàm phán
các dự án này thường đồng ý dừng các khoản vay, họ đã thấy mình phải chịu gánh
nặng với khoản nợ khổng lồ, họ không thể bảo đảm việc tài trợ cho các dự án
trong tương lai hoặc thậm chí để trả khoản nợ mà họ đã tích lũy. Điều này đúng
không chỉ với riêng Sri Lanka, mà còn cho Argentina, Kenya, Malaysia,
Montenegro, Pakistan, Tanzania và nhiều quốc gia khác. Vấn đề đối với phương
Tây không phải là Trung Quốc sẽ tiếp thu các cảng và tài sản chiến lược khác ở
các nước đang phát triển, mà còn nhiều hơn thế, là các nước này sẽ mắc nợ quá
nghiêm trọng, buộc họ phải chuyển sang cầu cứu Quỹ Tiền tệ Quốc tế và các định
chế tài chính quốc tế khác, được phương Tây hậu thuẫn để giúp trả các khoản vay
của họ từ Trung Quốc.
Ở nhiều nơi trên thế giới đang phát triển, Trung Quốc bị coi là một chủ
nợ tham lam và không khoan nhượng, không quá khác biệt so với các tập đoàn đa
quốc gia của phương Tây và những nhà cho vay đã tìm cách thu hồi nợ xấu trong
nhiều thập niên qua. Nói cách khác, khác với cách cải cách mới như là một nhà
cho vay bóc lột, Trung Quốc dường như đang đi theo đường đi quen thuộc của các
nhà đầu tư phương Tây. Tuy nhiên, khi làm như vậy, Bắc Kinh có nguy cơ xa lánh
chính các quốc gia mà họ đặt ra để lôi kéo vào trong Sáng kiến Vành đai và Con
đường và lãng phí ảnh hưởng kinh tế của mình ở các nước đang phát triển. Nó
cũng có nguy cơ làm trầm trọng thêm cuộc khủng hoảng nợ vốn dĩ đã làm khó khăn ở
các thị trường mới nổi mà nó có thể dẫn đến một “thập niên mất mát” như nhiều
nước thuộc Mỹ Latin đã trải qua trong thập niên 1980.
Để tránh kết cục thảm khốc đó và tránh việc dùng tiền thuế của người
dân phương Tây để trả nợ xấu cho Trung Quốc, Hoa Kỳ và các nước khác nên thúc đẩy
các cải cách trên diện rộng, khiến cho việc tận dụng lợi thế của Quỹ Tiền tệ Quốc
tế và các định chế tài chính quốc tế khác trở nên khó khăn hơn, bằng cách áp đặt
các tiêu chí khắt khe hơn đối với các quốc gia tìm kiếm gói cứu trợ và yêu cầu
tính minh bạch hơn trong việc cho vay từ tất cả các thành viên của họ, trong đó
có cả Trung Quốc.
Cuộc thương thảo khó khăn ở những thị trường lỏng lẻo
Vào thập niên 1970, Raymond Vernon, nhà kinh tế học thuộc đại học
Harvard nhận thấy rằng, các nhà đầu tư phương Tây có ưu thế khi đàm phán về các
thỏa thuận ở các nước đang phát triển, vì họ có vốn và bí quyết để xây dựng các
nhà máy, đường xá, giếng dầu và nhà máy điện mà các nước nghèo hơn đang rất cần.
Kết quả là, họ có thể đạt được những thoả thuận có lợi hơn cho riêng mình, chuyển
phần lớn các rủi ro sang các nước đang phát triển. Tuy nhiên, khi các dự án
hoàn thành, cán cân quyền lực đã thay đổi. Các tài sản mới không thể bị lấy đi,
vì vậy các nước đang phát triển có nhiều đòn bẩy hơn để đàm phán lại về các điều
khoản trả nợ hoặc về các quyền sở hữu. Trong một số trường hợp, các cuộc đàm
phán gây tranh cãi, dẫn đến việc quốc hữu hóa hoặc phá sản.
Kịch bản tương tự đã diễn ra ở một số quốc gia có liên quan về Sáng kiến
Vành đai và Con đường. Các dự án lớn do Trung Quốc tài trợ đã tạo ra các khoản
thất thu hoặc không kích thích được loại tăng trưởng kinh tế trên diện rộng mà
các nhà hoạch định chính sách dự đoán. Một số dự án vấp phải sự phản đối từ các
cộng đồng dân chúng địa phương, những người mà đất đai và sinh kế của họ bị đe
dọa. Một số người khác thiệt hại môi trường hoặc trải qua thất bại vì chất lượng
xây dựng kém của Trung Quốc. Vấn đề này xuất phát từ các vụ tranh chấp lâu dài
về ưu tiên của Trung Quốc trong việc sử dụng công nhân và nhà thầu phụ của
chính mình để xây dựng cơ sở hạ tầng, ngăn chặn các đối tác địa phương.
Tuy nhiên, vấn đề lớn nhất cho đến nay là nợ. Ở Argentina, Ethiopia,
Montenegro, Pakistan, Sri Lanka, Zambia và những nơi khác, các dự án quá tốn
kém của Trung Quốc đã đẩy tỷ lệ nợ tính trên GDP lên đến các mức không thể duy
trì và tạo ra các khủng hoảng trong cán cân thanh toán. Trong một số trường hợp,
chính phủ các nước đã đồng ý bù đắp bất kỳ khoản thiếu hụt doanh thu nào, họ
đưa ra sự bảo đảm của nhà nước để bắt buộc người nộp thuế phải trả chi phí cho
các dự án thất bại. Cái gọi là những khoản nợ tiềm ẩn này thường được che giấu
dân chúng và các chủ nợ khác, che khuất mức nợ thật sự mà chính phủ phải chịu
trách nhiệm. Ở Montenegro, Sri Lanka và Zambia, Trung Quốc đã thực hiện các thỏa
thuận như vậy với các chính phủ tham nhũng hoặc nghiêng về độc tài, sau đó để lại
khoản nợ cho các chính phủ ít tham nhũng hơn và nhiều dân chủ hơn, khiến họ phải
chịu trách nhiệm để thoát khỏi các cuộc khủng hoảng.
Trách nhiệm tiềm ẩn đối với các khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước
không phải là trường hợp duy nhất đối với Sáng kiến Vành đai và Con đường, và
cũng có thể gây khó khăn cho những dự án do tư nhân tài trợ. Điều làm cho các
cuộc khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường trở nên khác biệt
là, trách nhiệm tiềm ẩn này là nợ do các ngân hàng trong chính sách của nhà nước
Trung Quốc, không phải do các tập đoàn tư nhân, và Trung Quốc đang tiến hành việc
tái đàm phán nợ trên cơ sở song phương.
Rõ ràng, Bắc Kinh cũng đang gặp khó khăn trong đàm phán, bởi vì các nước
thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường ngày càng lựa chọn những gói cứu trợ từ
Quỹ Tiền tệ Quốc tế, mặc dù họ thường đi kèm với các điều kiện khó khăn, thay
vì cố gắng đàm phán giải cứu thêm từ Bắc Kinh. Trong số các quốc gia mà Quỹ Tiền
tệ Quốc tế đã can thiệp để hỗ trợ trong những năm gần đây là Sri Lanka (1,5 tỷ
đô la Mỹ năm 2016), Argentina (57 tỷ năm 2018), Ethiopia (2,9 tỷ năm 2019),
Pakistan (6 tỷ năm 2019), Ecuador (6,5 tỷ năm 2020), Kenya (2,3 tỷ năm 2021),
Suriname (688 triệu đô năm 2021), Argentina (44 tỷ năm 2022), Zambia (1,3 tỷ
năm 2022), Sri Lanka (2,9 tỷ năm 2023) và Bangladesh (3,3 tỷ năm 2023).
Một số nước kể trên đã tiếp tục trả nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và
Con đường ngay sau khi các cơ sở tín dụng mới của Quỹ Tiền tệ Quốc tế được đưa
ra. Chẳng hạn như, đầu năm 2021, Kenya đã tìm cách đàm phán để trì hoãn việc
thanh toán lãi suất cho một dự án đường sắt do Trung Quốc tài trợ, nối liền
Nairobi với Mombasa, cảng của Kenya ở Ấn Độ Dương. Tuy nhiên, sau khi Quỹ Tiền
tệ Quốc tế phê duyệt khoản tín dụng 2,3 tỷ vào tháng Tư, Bắc Kinh bắt đầu giữ lại
các khoản thanh toán cho các nhà thầu trong các dự án khác do Trung Quốc tài trợ
ở Kenya. Do đó, các nhà thầu phụ và nhà cung cấp Kenya đã ngừng nhận các khoản
thanh toán. Cuối năm đó, Kenya tuyên bố sẽ không còn tìm cách gia hạn giảm nợ từ
Trung Quốc và thực hiện khoản thanh toán nợ 761 triệu đô la cho dự án đường sắt.
Đối với Kenya và các nơi khác trên thế giới, đang phát triển các rủi ro
liên quan là quá lớn. Làn sóng khủng hoảng nợ này có thể tồi tệ hơn nhiều so với
những cuộc khủng hoảng trước đây, gây thiệt hại kinh tế lâu dài cho các nền
kinh tế vốn đã dễ bị tổn thương, khiến chính phủ họ sa lầy trong các cuộc đàm
phán kéo dài và tốn kém. Vấn đề vượt ra ngoài thực tế đơn giản là, mỗi đô la
chi cho việc trả nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường không thể duy trì,
là một đô la không có để sử dụng cho việc phát triển kinh tế, chi tiêu xã hội
hoặc chống việc biến đổi khí hậu. Chủ nợ ngoan cố trong các cuộc khủng hoảng về
nợ tại thị trường mới nổi ngày nay không phải là một quỹ phòng hộ hay chủ nợ tư
nhân khác, mà là người cho vay song phương lớn nhất thế giới, trong nhiều trường
hợp, họ là đối tác thương mại lớn nhất của quốc gia con nợ. Khi các chủ nợ tư
nhân nhận thức rõ hơn về những rủi ro của việc cho vay, đối với các nước có
liên hệ về Sáng kiến Vành đai và Con đường, các quốc gia này sẽ thấy mình bị mắc
kẹt giữa các chủ nợ còn tranh chấp và không thể tiếp cận nguồn vốn mà họ cần để
giữ cho nền kinh tế của họ hoạt động.
Các khuôn mặt tiềm ẩn
Bắc Kinh có nhiều mục tiêu cho Sáng kiến Vành đai và Con đường. Đầu
tiên và quan trọng nhất, họ tìm cách giúp các doanh nghiệp Trung Quốc, chủ yếu
là các doanh nghiệp nhà nước nhưng cũng có một số doanh nghiệp tư nhân, kiếm tiền
ở nước ngoài, để giữ cho ngành xây dựng khổng lồ của Trung Quốc tồn tại và duy
trì việc làm của hàng triệu công nhân Trung Quốc. Bắc Kinh chắc chắn cũng có
các mục tiêu về chính sách đối ngoại và an ninh, bao gồm giành ảnh hưởng chính
trị và trong một số trường hợp bảo đảm quyền tiếp cận các cơ sở chiến lược. Số
lượng lớn các dự án kề cận mà Bắc Kinh thực hiện, gợi ý về những động lực này:
Tại sao lại tài trợ cho các dự án ở các quốc gia có các rủi ro chính trị quá lớn,
chẳng hạn như ở Cộng hòa Dân chủ Congo hoặc Venezuela?
Nhưng những cáo buộc về nền ngoại giao gây bẫy nợ đã bị thổi phồng.
Thay vì cố tình làm cho người vay nợ sa lầy để đạt được những nhượng bộ về địa
chính trị, các chủ nợ Trung Quốc có thể chỉ làm việc thẩm định kém. Các khoản
cho vay thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường được thực hiện bởi ngân hàng
nhà nước Trung Quốc, thông qua các doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc cho các
doanh nghiệp nhà nước ở các nước đi vay. Hợp đồng được đàm phán trực tiếp, thay
vì mở rộng cho công chúng đấu thầu, vì vậy thiếu vắng một trong những lợi ích của
tài trợ tư nhân và mua sắm công khai: Một cơ chế thị trường minh bạch để bảo đảm
cho các dự án có khả năng tài chính.
Kết quả tự nó đã nói lên tất cả. Năm 2009, chính phủ Montenegro yêu cầu
có việc đấu thầu về hợp đồng xây dựng đường cao tốc nối Bar, thuộc cảng
Adriatic, với Serbia. Hai nhà thầu tư nhân tham gia vào hai tiến trình mua sắm,
nhưng cả hai đều không thể huy động được nguồn tài trợ cần thiết. Kết quả là,
Montenegro chuyển sang Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc, họ không chia sẻ
các mối quan tâm của thị trường, và hiện nay đường cao tốc là nguyên nhân chính
gây ra tình trạng khó khăn tài chính cho Montenegro. Theo ước tính của Quỹ Tiền
tệ Quốc tế năm 2019, tỷ lệ nợ của nước này tính trên GDP là 59%, nếu nước này
không theo đuổi dự án. Thế nhưng, tỷ lệ này được dự báo sẽ tăng lên 89% trong
năm đó.
Không phải tất cả các dự án thuộc Sáng kiến Vành đai và Con đường đều
hoạt động kém hiệu quả. Dự án cảng Piraeus của Hy Lạp nhằm mở rộng bến cảng lớn
nhất của đất nước đã mang lại kết quả đôi bên cùng có lợi mà Bắc Kinh đã hứa,
cũng như các sáng kiến khác thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường. Nhưng nhiều
dự án khiến cho các quốc gia phải chịu cảnh nợ nần thúc ép và lo sợ với sự can
dự chặt chẽ hơn với Trung Quốc. Trong một số trường hợp, giới lãnh đạo và tinh
hoa là những nhà đàm phán về các thỏa thuận đã được hưởng lợi, nhưng phần đông
dân chúng thì không.
Nói cách khác, Sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc đặt ra vấn
đề cho các nước phương Tây, nhưng mối đe dọa chính không phải là chiến lược.
Ngược lại, Sáng kiến này tạo ra áp lực có thể gây bất ổn cho các nước đang phát
triển, từ đó tạo ra các vấn đề cho các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế
và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển châu Âu, nơi các nước này chuyển sang xin
hỗ trợ. Trong sáu thập niên qua, các chủ nợ của phương Tây đã phát triển các tổ
chức như Câu lạc bộ Paris để giải quyết các vấn đề liên quan đến tình trạng phá
sản, để bảo đảm mức độ hợp tác giữa các chủ nợ và việc quản lý khủng hoảng về
khả nắng thanh toán một cách công bằng. Nhưng Trung Quốc vẫn chưa đồng ý tham
gia nhóm này, và thủ tục cho vay không rõ ràng của họ khiến các định chế quốc tế
khó đánh giá chính xác được mức độ rắc rối của một quốc gia gặp phải.
(Còn tiếp)
*****
Tử lộ cho các nước đang phát triển khi vay nợ Trung Quốc làm dự án
“Vành đai và Con đường” (Phần 2)
Michael Bennon và Francis Fukuyama
| Foreign Affairs Số tháng 9/10 năm 2023
Đỗ
Kim Thêm dịch
10/09/2023
Thận trọng và áp lực
Một số nhà phân tích lập luận rằng, Sáng kiến Vành đai và Con đường
không phải là nguyên nhân của cuộc khủng hoảng nợ hiện nay ở các thị trường mới
nổi. Họ chỉ ra rằng, các nước như Ai Cập và Ghana nợ của các trái chủ hoặc các
nhà cho vay đa phương như Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới còn nhiều
hơn là của Trung Quốc và vẫn đang tranh đấu để quản lý gánh nặng nợ của họ.
Nhưng những lập luận như vậy mô tả sai các đặc điểm của vấn đề, đó không chỉ
đơn giản là nợ xấu thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường đang gộp lại, mà là
nợ còn tìm ẩn trong chương này. Theo một nghiên cứu của Journal of
International Economic trong năm 2021, khoảng một nửa số tiền vay của Trung Quốc
từ các nước đang phát triển là “che đậy”, nghĩa là chúng không được đưa vào thống
kê nợ chính thức. Một nghiên cứu khác được the American Economic Association
công bố năm 2022 cho thấy, các khoản nợ như vậy dẫn đến hàng loạt “sự vỡ nợ tiềm
ẩn”.
Vấn đề đầu tiên đối với các khoản nợ tìm ẩn xảy ra khi việc tích tụ nợ
đưa đến khủng hoảng, những người cho vay khác không biết nghĩa vụ thanh toán
đang tồn tại và do đó không thể đánh giá một cách chính xác về rủi ro tín dụng.
Vấn đề thứ hai xảy ra từ cuộc khủng hoảng, khi những người cho vay khác biết về
khoản nợ không được tiết lộ và mất niềm tin vào việc tái cơ cấu nợ. Không cần
phải có nhiều nợ song phương tiềm ẩn để gây ra một cuộc khủng hoảng tín dụng,
và thậm chí còn mất ít hơn để phá vỡ niềm tin về những nỗ lực giải quyết.
Trung Quốc đã thực hiện một số biện pháp để giảm bớt căng thẳng từ các
khoản nợ này, trong tìm ẩn hay trong các thứ khác. Họ cung cấp những gói cứu trợ
riêng cho các nước có liên hệ với Sáng kiến Vành đai và Con đường, thường dưới
hình thức hoán đổi tiền tệ và các khoản vay bắc cầu khác cho những ngân hàng
trung ương đi vay. Các gói cứu trợ này đang gia tăng, theo một tài liệu được
công bố vào tháng 3/2023, Ngân hàng Thế giới ước tính rằng, Trung Quốc mở rộng
hơn 185 tỷ đô la cho những cơ sở như vậy từ năm 2016 đến năm 2021. Nhưng thanh
toán do ngân hàng trung ương kém minh bạch hơn so với các khoản vay theo truyền
thống của nhà nước, điều này càng làm phức tạp thêm việc tái cơ cấu.
Ưu tiên của Trung Quốc trong việc không tiết lộ các điều khoản cho vay
và tái đàm phán trên căn bản song phương có thể giúp họ bảo vệ lợi ích kinh tế
của họ trong ngắn hạn, nhưng nó cũng có thể làm chệch hướng các nỗ lực tái cấu
trúc bằng cách làm suy yếu hai yếu tố nền tảng của bất kỳ tiến trình nào như vậy:
Tính minh bạch và khả năng so sánh cách xử lý, khi ý tưởng cho rằng, tất cả chủ
nợ sẽ chia sẻ gánh nặng một cách công bằng và được đối xử như nhau.
Không cần nhiều nợ song phương bị che đậy để gây ra
một cuộc khủng hoảng tín dụng.
Chính sách cho vay của Quỹ Tiền tệ Quốc tế đối với những tình huống nợ
khó khăn mờ ám, phát triển qua nhiều thập niên, ngày càng linh hoạt hơn để Quỹ
có thể cho vay và “nguồn tham khảo” trong việc tái cơ cấu nợ. Nhưng, mặc dù Quỹ
Tiền tệ Quốc tế phù hợp với vai trò này khi các chủ nợ là thành viên của Câu lạc
bộ Paris và thậm chí là các quỹ phòng hộ trái phiếu có chủ quyền, Quỹ không có
vị thế tốt để đối phó với Trung Quốc. Hơn nữa, cơ chế mà Quỹ Tiền tệ Quốc tế và
các chủ nợ phương Tây phát triển để giảm bớt cuộc khủng hoảng nợ công ngày càng
tồi tệ giữa các nước thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường là không đủ.
Năm 2020, G-20 thiết lập Khuôn khổ chung nhằm kết hợp Trung Quốc và các
bên cho vay song phương khác vào tiến trình tái cấu trúc của Câu lạc bộ Paris với
sự giám sát và hỗ trợ của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Nhưng Khuôn khổ chung này đã
không hoạt động. Ethopia, Ghana và Zambia đều nộp đơn xin cứu trợ thông qua cơ
chế này, nhưng đàm phán diễn ra hết sức chậm chạp và chỉ có Zambia đạt được thỏa
thuận với các chủ nợ. Hơn nữa, điều khoản của thỏa thuận đó không gây ấn tượng
cho Zambia, các chủ nợ chính thức không phải là Trung Quốc và quan trọng nhất
là đối với triển vọng tái cấu trúc trong tương lai.
Theo thỏa thuận đạt được hồi tháng 6/2023, nợ chủ nợ chính thức của
Zambia đã được điều chỉnh, giảm từ 8 tỷ xuống còn 6,3 tỷ sau khi một khoản vay
thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường được phân loại lại là thương mại (mặc
dù nó được bảo hiểm tín dụng xuất khẩu do nhà nước Trung Quốc hỗ trợ). Hơn nữa,
thỏa thuận này chỉ có thể tạm thời làm giảm các khoản thanh toán lãi suất của
Zambia đối với khoản nợ chính thức. Nếu Quỹ Tiền tệ Quốc tế kết luận rằng, nền
kinh tế Zambia cải thiện vào cuối chương trình của Quỹ vào năm 2026, sự quan
tâm của nước này đối với các khoản tín dụng chính thức sẽ tăng trở lại. Điều đó
tạo ra một loạt ưu đãi đáng kể cho chính phủ Zambia, mà chi phí vốn sẽ tăng lên
nếu uy tín về tín dụng được cải thiện và có thể gây ra rạn nứt giữa Quỹ Tiền tệ
Quốc tế và Trung Quốc trong tương lai. Kết quả này không đáng ngạc nhiên: Khuôn
khổ chung cung cấp củ cà rốt cho Quỹ Tiền tệ Quốc tế, nhưng thiếu một cây gậy để
đối phó với một chủ nợ ngoan cố, đặc biệt là với Trung Quốc, một chủ nợ có đòn
bẩy địa chính trị đối với các nước đi vay.
Một sáng kiến khác nhằm giảm bớt cuộc khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến
Vành đai và Con đường đang âm ỉ là chương trình cho vay thành nợ chính thức của
Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Về lý thuyết, chương trình này cho phép Quỹ Tiền tệ Quốc tế
tiếp tục cho vay đối với một nước đi vay đang gặp khó khăn, ngay cả khi một chủ
nợ song phương từ chối cung cấp cứu trợ, nhưng nó đã được chứng minh không hiệu
quả. Tại Zambia, Trung Quốc nắm giữ hơn một nửa số nợ chính thức, khiến Quỹ Tiền
tệ Quốc tế gặp nhiều rủi ro khi mở rộng tài trợ bổ sung. Ngay cả trong trường hợp
Trung Quốc không nắm giữ phần lớn nợ chính thức, Trung Quốc chỉ đơn giản là có
quá nhiều đòn bẩy kinh tế đối với các nước đi vay có liên hệ với Quỹ Tiền tệ Quốc
tế, và nhân viên và lãnh đạo của Quỹ sẽ luôn thận trọng khi cố gắng giải quyết
xung đột giữa các quốc gia thành viên.
Đến khi nào Quỹ Tiền tệ Quốc tế còn tiếp tục thận trọng như vậy, Bắc
Kinh sẽ tiếp tục sử dụng đòn bẩy của mình để gây áp lực buộc Quỹ hỗ trợ nước đi
vay, ngay cả khi Quỹ không có tầm nhìn toàn diện về tình trạng lâm nợ đối với
Trung Quốc. Để ngăn chặn các việc tái cơ cấu nợ trong tương lai trở nên khó
khăn như những gì đang diễn ra ở Ethiopia, Sri Lanka và Zambia, Quỹ Tiền tệ Quốc
tế cần thực hiện cải cách thực chất, bằng cách tăng cường thực thi yêu cầu về
tính minh bạch đối với các nước thành viên và thực hiện một phương sách thận trọng
hơn trong việc cho vay đối với những nước đi vay đang ngập nợ nặng nề trong
Sáng kiến Vành đai và Con đường. Một sự điều chỉnh tiến trình như vậy khó có thể
bắt nguồn từ bên trong của Quỹ Tiền tệ Quốc tế; nó sẽ phải đến từ Hoa Kỳ và các
thành viên quan trọng khác thuộc hội đồng quản trị.
Những người học chậm và những người cho vay nhanh
Một số nhà phân tích lập luận rằng, Trung Quốc đang trải qua một “tiến
trình học hỏi” với tư cách là một người thu hồi nợ, các định chế cho vay của
Trung Quốc bị phân hoá và quá trình xây dựng sự hiểu biết, lòng tin và phản ứng
có tổ chức đối với khủng hoảng nợ cần có thời gian và sự hợp tác. Vấn đề là,
các chủ nợ phương Tây nên linh hoạt trong khi Bắc Kinh phát triển sang vai trò
mới của họ và Quỹ Tiền tệ Quốc tế nên tiếp tục cắt giảm kiểm tra trong thời
gian chờ đợi.
Nhưng sự kiên nhẫn sẽ không giải quyết được vấn đề vì các ưu đãi của
Trung Quốc (và của bất kỳ chủ nợ nào khác) không phù hợp với những ưu đãi của
Quỹ Tiền tệ Quốc tế hoặc các chủ nợ muốn nhanh chóng đàm phán trong việc tái cơ
cấu nợ. Đây là lý do tại sao Quỹ Tiền tệ Quốc tế phải thực thi nghiêm ngặt các
yêu cầu bắt buộc các nước thành viên phải minh bạch về nghĩa vụ nợ của họ.
Hơn nữa, ngay cả khi bối cảnh cho vay của Trung Quốc bị phân hoá, Quỹ
Tiền tệ Quốc tế và các thành viên của Câu lạc bộ Paris nên đối xử với chính phủ
Trung Quốc như là các thực thể nhà nước có khả năng tổ chức và cung cấp phản ứng
cấp nhà nước trong việc tái cơ cấu nợ. Bắc Kinh dường như có khả năng làm như vậy
trong các cuộc tái đàm phán nợ trên căn bản song phương. Ví dụ, năm 2018,
Zambia công bố kế hoạch tái cơ cấu nợ song phương với Trung Quốc, và trì hoãn
các dự án về Sáng kiến Vành đai và Con đường đang tiến hành, vì có các lo ngại
về nợ. Nhưng sau cuộc họp với đại sứ Trung Quốc tại Zambia, Tổng thống Edgar
Lungu đảo ngược hướng đi và nói rằng, sẽ không có sự gián đoạn nào đối với các
dự án do Trung Quốc tài trợ, điều này cho thấy, Bắc Kinh có thể phối hợp với một
số doanh nghiệp nhà nước và ngân hàng nhà nước Trung Quốc để ngăn chặn một vụ
bùng nổ. Nếu Trung Quốc có thể làm như vậy trên cơ sở song phương, họ cũng có
thể làm như vậy trên bình diện đa phương.
Một nhược điểm của việc điều chỉnh phương sách của Quỹ Tiền tệ Quốc tế
đối với khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường là Quỹ sẽ trì
trệ, ngăn không cho Quỹ phản ứng nhanh chóng với những cuộc khủng hoảng mới.
Đây rõ ràng là một sự đánh đổi. Quỹ Tiền tệ Quốc tế không thể hoạt động như một
người cho vay rõ ràng của phương sách cuối cùng và một người thực thi các tiêu
chuẩn về tính minh bạch và khả năng so sánh. Quỹ phải có khả năng và sẵn sàng từ
chối hỗ trợ tín dụng khi các yêu cầu của Quỹ không được đáp ứng. Những người
đóng thuế không phải người Trung Quốc tài trợ cho Quỹ Tiền tệ Quốc tế, không
nên thấy tiền của họ trả cho các quyết định cho vay tồi tệ của Trung Quốc.
Tốt cho Quỹ và thế giới
Các thành viên của G-7 và Câu lạc bộ Paris có một số lựa chọn để giải
quyết các cuộc khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường. Thứ nhất,
Mỹ và các chủ nợ song phương khác có thể hỗ trợ các nước đi vay thuộc về Sáng
kiến Vành đai và Con đường phối hợp với nhau. Làm như vậy, sẽ giúp cải thiện được
tính minh bạch, tăng cường chia sẻ thông tin và cho phép các nước đi vay đàm
phán với các chủ nợ Trung Quốc như một nhóm, thay vì trên căn bản song phương.
Phương sách của Trung Quốc trong việc tiến hành đàm phán lại một cách bí mật và
song phương, gây bất lợi cho những nước đi vay để thực hiện Sáng kiến Vành đai
và Con đường, cũng như các chủ nợ khác, gồm Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế
giới.
Thứ hai, Quỹ Tiền tệ Quốc tế nên thiết lập tiêu chí rõ ràng mà những nước
đi vay để thực hiện Sáng kiến Vành đai và Con đường đang gặp khó khan, phải đáp
ứng trước khi họ có thể nhận được tín dụng mới từ Quỹ. Các tiêu chí này phải được
một số thành viên trong Hội đồng Quản trị Quỹ Tiền tệ Quốc tế đồng ý để nhân
viên và lãnh đạo của Quỹ tránh khỏi việc xung đột với Trung Quốc, họ cũng là một
thành viên quan trọng trong Hội đồng Quản trị của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Tính
minh bạch liên quan đến các khoản nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường
không phải là lĩnh vực duy nhất mà các tiêu chí này cần giải quyết. Quỹ Tiền tệ
Quốc tế cũng nên đặt ra các tiêu chí rõ ràng hơn về khoản vay thuộc về Sáng kiến
Vành đai và Con đường nào sẽ được coi là tín dụng chính thức, trái ngược với
các khoản tín dụng thương mại.
Trung Quốc tuyên bố rằng, một số khoản vay quan trọng thuộc về Sáng kiến
Vành đai và Con đường là các khoản vay thương mại, không phải các khoản vay
chính thức vì chúng được định giá theo lãi suất thị trường, mặc dù chúng đến từ
các tổ chức cho vay thuộc sở hữu nhà nước như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc.
Quỹ Tiền tệ Quốc tế xem xét các câu hỏi phân loại này tuỳ theo từng trường hợp.
Nhưng cách này tỏ ra không khả thi, vì nó cho phép các kịch bản như Zambia,
trong đó một phần đáng kể, nợ chính thức đột nhiên trở thành thương mại chỉ
trong một sớm một chiều, nó cho phép Trung Quốc tìm kiếm các điều khoản tốt
hơn. Một phương cách đặc biệt tương tự của Quỹ Tiền tệ Quốc tế có thể sẽ dẫn đến
các trò chơi đấu đá và xung đột tương tự trong các cuộc đàm phán về tái cấu
trúc trong tương lai. Quỹ Tiền tệ Quốc tế chỉ cần làm rõ những định chế cho vay
nào thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường, sẽ được coi là chủ nợ chính thức
trong bất kỳ tiến trình tái cơ cấu nào.
Theo một số chương trình gần đây của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, những nước đi
vay tiếp tục trả nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường, thông qua các
doanh nghiệp nhà nước của họ trong khi được giảm nợ ở cấp độ quốc gia. Đối với
Quỹ Tiền tệ Quốc tế, cách duy nhất để ngăn chặn hành vi này là, yêu cầu nước đi
vay xác định và cam kết, bao gồm tất cả các khoản nợ doanh nghiệp có nhà nước bảo
lãnh, trong tiến trình tái cơ cấu. Nếu không, những người cho vay thuộc về Sáng
kiến Vành đai và Con đường sẽ chỉ đơn giản chọn lọc các khoản vay thuộc về
doanh nghiệp nhà nước nào họ muốn đưa vào tái cơ cấu, dựa trên việc họ nghĩ rằng
họ có thể có được một thỏa thuận tốt hơn thông qua tái cơ cấu, hay thông qua
tái đàm phán song phương.
Yêu cầu các nước gặp khó khăn phải đáp ứng các tiêu chí này trước khi họ
nhận được các khoản tín dụng mới, khiến Quỹ Tiền tệ Quốc tế kém linh hoạt hơn
và hạn chế khả năng phản ứng nhanh chóng với các cuộc khủng hoảng cán cân thanh
toán. Nhưng nó sẽ cung cấp cho nước đi vay và ngành tài chính quốc gia có sự rõ
ràng và chắc chắn cần thiết về các yêu cầu can thiệp của Quỹ Tiền tệ Quốc tế.
Nó cũng sẽ đưa nhân viên và lãnh đạo của Quỹ ra khỏi các cuộc xung đột tái diễn
với Trung Quốc trong mỗi lần tái cơ cấu nợ.
Một số người chắc chắn sẽ đóng khung những cải cách như vậy là “bài
Hoa”. Tuy nhiên, trên thực tế, chúng chỉ đơn giản là những bước cần thiết để bảo
vệ nguyên tắc minh bạch và so sánh trong việc tái cơ cấu nợ thuộc về nhà nước.
Các nước phương Tây phải có khả năng đứng lên bảo vệ yếu tố chính của một trật
tự quốc tế dựa trên luật lệ khi họ bị đe dọa trong khi vẫn hợp tác với Trung Quốc,
mà họ là thành viên quan trọng của trật tự đó.
Cuối cùng, những cải cách này là cách duy nhất để bảo vệ Quỹ Tiền tệ Quốc
tế thoát khỏi hậu quả của cuộc khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và
Con đường. Các xung đột của Quỹ Tiền tệ Quốc tế với nợ thuộc về Sáng kiến Vành
đai và Con đường sẽ tiếp tục cản trở các nỗ lực giảm nợ, làm suy yếu tinh thần
lành mạnh về kinh tế của các nước đang phát triển, đang mắc nợ và hiệu quả của
Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Chỉ có cải cách Quỹ Tiền tệ Quốc tế mới có thể đảo ngược
thiệt hại – đối với các nước đang phát triển và đối với Quỹ Tiền tệ Quốc tế.
________
Tác giả:
Michael Bennon là Học giả và Quản lý Trung
tâm Dân chủ, Phát triển và Pháp quyền tại Viện Nghiên cứu Quốc tế
Freeman Spogli thuộc Đại học Stanford.
Còn Francis Fukuyama là thành viên cao cấp của Olivier Nomellini
tại Viện Nghiên cứu Quốc tế, thuộc Đại học Stanford.
No comments:
Post a Comment