SỞ HỮU ĐẤT ĐAI VÀ PHÁT TRIỂN KINH TẾ

Sở hữu đất đai và phát triển kinh tế
Lê Công Định
03:46-03/12/2008
http://www.tiasang.com.vn/Default.aspx?tabid=76&CategoryID=3&News=2569

Khi chính sách cải cách kinh tế theo hướng thị trường được áp dụng, yếu tố thị trường sẽ ngày càng chi phối sự phát triển, tư duy pháp lý tất yếu trở nên thắng thế và đòi hỏi phải xem xét lại tính phù hợp của khái niệm sở hữu toàn dân đối với đất đai. Cưỡng lại yêu cầu này sẽ khiến động lực phát triển kinh tế bị triệt tiêu và ổn định xã hội bị đe dọa.

Đất đai luôn được xem là loại tài sản đặc biệt, hiện diện ở hầu hết các hoạt động đầu tư và sản xuất của xã hội, dù trực tiếp hay gián tiếp. Nhà nước ở đâu và thời nào cũng xem trọng và đặt chính sách đất đai vào vị trí ưu tiên trong chiến lược phát triển kinh tế và ổn định xã hội.

Không chỉ vậy, hầu hết các cuộc cách mạng có sự tham gia của đông đảo quần chúng hoặc giới cần lao đều định hướng vấn đề đất đai một cách rõ ràng và cụ thể. Những khẩu hiệu cách mạng như “người cày có ruộng” hoặc “ruộng đất cho dân cày”, tuy ngắn ngọn nhưng luôn điểm trúng tử huyệt của các chế độ tập trung quyền kiểm soát đất đai vào tay giai cấp thống trị và giới thượng lưu.

Trong lịch sử cận đại của Việt Nam, đất đai cũng là đề tài lớn. Các triều đại quân chủ thời hậu Lê và Nguyễn đều quan tâm đặc biệt đến chế độ sở hữu và cách thức quản lý điền địa khi san định luật lệ của họ. Những quy định về đất đai thời đó, đặc biệt của triều Lê, đã góp phần không nhỏ vào sự phát triển cực thịnh của chế độ quân chủ ở nước ta.

Nhiều quy tắc luật pháp thời ấy đã được người dân đón nhận một cách trân trọng đến mức khi năm tháng qua đi, các triều đại lần lượt thay đổi, sự áp dụng không còn mang tính ràng buộc trên phương diện pháp lý nữa, song chúng vẫn tiếp tục “sống” dưới dạng tập quán xã hội, được người dân tuân thủ và tôn trọng một cách mặc nhiên, không cần cưỡng hành.

Dưới thời Pháp thuộc, tuy chính quyền thuộc địa chỉ chú trọng vào việc khai thác đất đai và tài nguyên của thuộc quốc hầu làm giàu cho mẫu quốc, hơn là thỏa mãn nhu cầu sinh sống của người dân bản xứ, nhưng họ vẫn tìm cách áp dụng nhiều giải pháp khoa học vào vấn đề quản lý điền địa. Chính điều ấy đã tạo nên sự ổn định xã hội trong một thời gian đủ dài để giúp phát triển kinh tế và bảo đảm điều kiện khai thác thuộc địa thuận lợi. Sắc lệnh điền thổ ngày 21/7/1925 là kết quả của một quá trình nghiên cứu khoa học như vậy mà chính quyền thuộc địa đã dày công thực hiện.

Sau Cách mạng tháng Tám 1945, chính quyền cách mạng cũng duy trì hiệu lực của Sắc lệnh điền thổ 1925 thêm một thời gian cho đến khi cuộc kháng chiến chống Pháp kết thúc vào năm 1954. Sau đó, một chính sách đất đai hoàn toàn mới dựa trên nền tảng của học thuyết kinh tế-chính trị Marx-Lénine dần hình thành, theo đó quyền sở hữu loại tài sản đặc biệt này thuộc về “toàn dân”, thông qua vai trò quản lý tập trung của Nhà nước với tư cách đại diện nhân dân.

Dưới chế độ quản lý đất đai theo mô hình xã hội chủ nghĩa được áp dụng từ năm 1955 ở miền Bắc và từ năm 1975 ở miền Nam, chế độ tư hữu đất đai chấm dứt và thay vào đó là định chế “quyền sử dụng đất”, xuất phát từ khái niệm “sở hữu toàn dân”. Đây là một khái niệm đặc biệt về quyền tài sản chỉ có ở các quốc gia thuộc khối Liên Xô cũ, nay vẫn tồn tại ở Trung Quốc và Việt Nam.

Theo định chế quyền sử dụng đất, người sử dụng đất được luật pháp công nhận đầy đủ các quyền gắn liền với nó tương tự đối với quyền sở hữu các tài sản thông thường khác, bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt (chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, v.v…). Tuy nhiên, sự định đoạt trong khuôn khổ quyền sử dụng đất không phải là một quyền trọn vẹn theo đúng nghĩa, mà trái lại tùy thuộc vào quyết định tối hậu của Nhà nước, người quản lý luật định của toàn bộ đất đai trên lãnh thổ quốc gia.

Định chế quyền sử dụng đất sau hàng chục năm hiện hữu ở nước ta đã đóng trọn vai trò lịch sử của nó và phát huy tác dụng đáng kể trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội. Tuy nhiên, khi nền kinh tế chuyển đổi theo hướng thị trường, định chế này đã và đang gây ra một số trở ngại cho sự phát triển tiếp theo của nền kinh tế và đe dọa sự ổn định xã hội. Có thể liệt kê cụ thể như sau:

Toàn bộ hệ thống đăng bạ điền địa khoa học tồn tại hơn nửa thế kỷ (vốn dựa trên cơ sở quyền tư hữu đất đai) đã bị xóa bỏ hoàn toàn và thay bằng một hệ thống đăng ký phức tạp, rườm rà, không những không hiệu quả và thiếu ổn định mà còn gây nhiều tốn kém về tiền của và thời gian cho ngân sách quốc gia và những người có quyền lợi liên quan. Các loại sổ đỏ, sổ hồng và sổ trắng ghi nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà thay nhau ra đời, song giá trị và công năng của từng loại vẫn đầy biến động và chưa định dạng rõ ràng. Việc hành xử các quyền gắn liền với quyền sử dụng đất, đặc biệt là quyền định đoạt, do vậy trở nên bấp bênh và khó khăn.

Do người sử dụng đất không có quyền sở hữu trên phương diện pháp lý nên mỗi khi muốn chuyển nhượng đất, trình tự thực hiện bị kéo dài vì người chuyển nhượng phải “hoàn trả” lại “đất không sử dụng” cho Nhà nước trước khi người thụ hưởng được trao quyền sử dụng thông qua hình thức giao hoặc thuê đất từ Nhà nước. Nếu quyền tư hữu đất được công nhận, thì chủ sở hữu đất sẽ chuyển nhượng trực tiếp quyền sở hữu của mình cho người thụ hưởng như trong trường hợp các tài sản thông thường khác. Lúc đó ắt hẳn thủ tục hành chính nhiêu khê xung quanh câu chuyện đất đai sẽ giảm thiểu, và phí tổn xã hội để phát triển kinh tế cũng giảm đi đáng kể.

Việc quy hoạch sử dụng đất tuy trên lý thuyết thuộc về Nhà nước, nhưng trên thực tế các quan chức địa chính địa phương toàn quyền quyết định, nên tình trạng lạm dụng quyền hành biến đất công thành đất tư, bồi thường di dời không thỏa đáng để trục lợi, nhận hối lộ để phê duyệt và chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong những dự án kinh doanh bất động sản đã và sẽ tiếp tục xảy ra trầm trọng, tạo nên bất mãn xã hội ngày càng sâu rộng. Điều này là nguyên nhân chính của nạn khiếu kiện đông người tại những thành phố lớn.

Cốt lõi của tất cả những trở ngại nêu trên bắt nguồn từ sự kết hợp khiên cưỡng của hai khái niệm vốn dĩ khác biệt nhau để tạo nên định chế quyền sử dụng đất, đó là khái niệm “quyền sở hữu tài sản” theo tư duy pháp lý và khái niệm “sở hữu toàn dân” theo tư duy chính trị - ý thức hệ. Trong nền kinh tế kế hoạch tập trung được xây dựng trên nền tảng lý luận Marx-Lénine, tư duy chính trị thắng thế nên sở hữu toàn dân đối với đất đai không tạo ra nhiều vấn đề nan giải cho xã hội, vì khi ấy nền kinh tế được hoạch định theo kế hoạch tập trung và mọi bất đồng có thể giải tỏa bằng mệnh lệnh hành chính từ Nhà nước. Tuy nhiên, khi chính sách cải cách kinh tế theo hướng thị trường được áp dụng, yếu tố thị trường sẽ ngày càng chi phối sự phát triển, tư duy pháp lý tất yếu trở nên thắng thế và đòi hỏi phải xem xét lại tính phù hợp của khái niệm sở hữu toàn dân đối với đất đai. Cưỡng lại yêu cầu này sẽ khiến động lực phát triển kinh tế bị triệt tiêu và ổn định xã hội bị đe dọa.

Do vậy, đã đến lúc cần nghiêm túc nghiên cứu một cách khoa học khả năng chấp nhận tư hữu hóa một phần các loại đất được sử dụng vào mục đích kinh doanh để phát triển kinh tế, hơn là tiếp tục duy trì tuyệt đối khái niệm sở hữu toàn dân đối với đất đai như hiện nay. Đây thực sự là gốc của mọi vấn đề phát sinh trong lĩnh vực địa chính, kể cả tình trạng khiếu kiện đất đai đông người mà các chính quyền địa phương đang nỗ lực giải quyết.