Trung
Quốc đã tìm ra thứ vũ khí lợi hại nhất của mình như thế nào
Gloria Xiong và Jessica Chen Weiss - Foreign
Affairs
Viên Đăng Huy biên dịch - Nghiên Cứu Quốc Tế
“Trung
Đông có dầu mỏ, Trung Quốc có đất hiếm”, Đặng Tiểu Bình từng tuyên bố năm 1992.
Câu nói này gần đây được nhắc lại rất nhiều khi Bắc Kinh tận dụng vị thế gần
như độc quyền trong ngành đất hiếm để kiềm chế hiệu quả cuộc chiến thương mại mới
nhất do Tổng thống Mỹ Donald Trump phát động. Phát biểu của Đặng thường được viện
dẫn như bằng chứng cho thấy ngay từ đầu đã ẩn chứa một lời đe dọa mang tính cưỡng
ép: cũng giống như các nước Arab xuất khẩu dầu từng vũ khí hóa dầu mỏ năm 1973
— cắt nguồn cung cho phương Tây để trừng phạt việc ủng hộ Israel trong Chiến
tranh Yom Kippur — rồi một ngày nào đó Trung Quốc cũng sẽ làm điều tương tự với
đất hiếm.
Những diễn
biến trong năm qua càng củng cố niềm tin đó. Chẳng hạn, vào tháng 11 năm ngoái,
sau khi Trung Quốc công bố cơ chế cấp phép xuất khẩu đất hiếm, Ủy ban Hạ viện Mỹ
về Trung Quốc mang tính lưỡng đảng tuyên bố rằng nhà lãnh đạo Tập Cận Bình đang
“hiện thực hóa tầm nhìn của Đặng”. Trump viết trên mạng xã hội rằng đây “rõ
ràng là một kế hoạch được [Trung Quốc] vạch ra từ nhiều năm trước”. Còn Miles
Yu, người từng là cố vấn cấp cao về chính sách Trung Quốc cho Ngoại trưởng Mike
Pompeo trong nhiệm kỳ tổng thống đầu tiên của Trump, cho rằng “sự độc quyền đất
hiếm của Bắc Kinh không phải là một sự ngẫu nhiên về địa chất. Đó là kết quả của
một chiến lược có chủ đích, kéo dài nhiều thập kỷ nhằm kiểm soát việc khai thác
và tinh luyện những nguyên tố cấu thành thế giới hiện đại”.
Ngày nay,
không còn nghi ngờ gì rằng quyền kiểm soát đất hiếm của Trung Quốc là một công
cụ vô cùng mạnh mẽ — một thứ đã gây hoảng loạn trên toàn cầu và thúc đẩy cuộc
chạy đua tìm kiếm các nguồn cung thay thế. Trung Quốc không chỉ sở hữu mỏ đất
hiếm đã được xác định có trữ lượng lớn nhất thế giới, mà còn chiếm khoảng 85%
năng lực tinh luyện toàn cầu. Dù xét về quy mô, đây là một ngành công nghiệp
tương đối nhỏ, đất hiếm lại đóng vai trò hết sức quan trọng đối với công nghệ
hiện đại. Mười bảy nguyên tố này — đặc biệt là các nguyên tố đất hiếm nặng khan
hiếm hơn — là đầu vào thiết yếu cho sản xuất chất bán dẫn, công nghệ quốc
phòng, ô tô và năng lượng sạch. Vì thế, vị thế của Trung Quốc trong chuỗi cung ứng
tạo ra một nút thắt cổ chai cực kỳ quan trọng của nền kinh tế toàn cầu.
Tuy nhiên,
dù Trung Quốc hiện đang tìm cách tận dụng vị thế đó, sự thống trị này không phải
là kết quả của một đại chiến lược có tầm nhìn xa nhằm bắt thế giới làm con tin.
Trên thực tế, nó hình thành từ sự kết hợp đặc thù giữa các lợi ích trong nước
liên tục thay đổi và những biến động rộng lớn hơn của kinh tế và công nghệ toàn
cầu.
Chẳng hạn,
khi Đặng đưa ra phát biểu trên, Mỹ vừa kết thúc Chiến tranh vùng Vịnh lần thứ
nhất. Từ góc nhìn của Bắc Kinh, chiến dịch do Mỹ dẫn đầu là lời nhắc nhở sống động
về những điểm yếu của Trung Quốc, cả về phương thức tiến hành chiến tranh hiện
đại lẫn vai trò của các tài nguyên chiến lược trong việc châm ngòi xung đột.
Cũng vào khoảng thời gian đó, Đặng từng nói: “Chúng ta chưa chú ý đúng mức đến
cách sử dụng kho báu này. Chúng ta phải bảo vệ tài nguyên đất hiếm”.
Nói thì dễ
hơn làm. Những nỗ lực ban đầu nhằm củng cố vị thế thị trường của Trung Quốc xuất
phát chủ yếu từ mong muốn kiềm chế tình trạng cạnh tranh hỗn loạn trong nước, vốn
đẩy giá xuống thấp và có nguy cơ làm cạn kiệt tài nguyên. Chúng không bắt nguồn
từ một chiến lược nhằm vũ khí hóa chuỗi cung ứng trong một cuộc đấu tranh địa
chính trị.
Trên thực
tế, ngành đất hiếm Trung Quốc từng manh mún và tùy biến đến mức ngay cả 20 năm
sau vẫn chưa rõ Bắc Kinh có thực sự kiểm soát hoàn toàn ngành này hay không. Điều
đó thể hiện rõ trong cuộc khủng hoảng năm 2010 liên quan tới quần đảo mà Trung
Quốc gọi là Điếu Ngư còn Nhật Bản gọi là Senkaku. Sau khi Trung Quốc và Nhật Bản
đụng độ quanh khu vực tranh chấp, xuất khẩu đất hiếm sang Nhật quả thực tạm thời
bị hạn chế — khiến câu nói của Đặng lần đầu lan truyền rộng rãi — nhưng các
nghiên cứu cho thấy đây có lẽ không phải một kế hoạch được thiết kế bài bản để
trừng phạt Tokyo. Giống như nhiều chính sách khác của Trung Quốc, luôn tồn tại
một khoảng cách lớn giữa lời nói và hành động, và lịch sử chính sách đất hiếm
cho thấy nó được định hình bởi nhiều ưu tiên cạnh tranh lẫn nhau.
Chỉ từ sau
năm 2010, Bắc Kinh mới thực sự bắt đầu nhìn nhận đất hiếm như một loại vũ khí
kinh tế – địa chính trị, và trong quá trình đó, học cách sử dụng loại công cụ
này từ chính các lệnh trừng phạt và biện pháp kiểm soát xuất khẩu của Mỹ.
Cuộc đối đầu
hiện nay về đất hiếm và xu hướng tiếp tục vũ khí hóa chuỗi cung ứng quả thực
đang tạo ra mối đe dọa nghiêm trọng đối với ổn định và thịnh vượng toàn cầu.
Nhưng đây không phải là một đại kế hoạch của Trung Quốc đang tới hồi đơm hoa kết
trái. Đúng hơn, nó là kết quả của việc hai cường quốc bị khóa chặt trong một
vòng xoáy hành động – phản ứng mà không bên nào chủ ý khởi phát và cũng không
bên nào hoàn toàn kiểm soát được.
Việc điều
chỉnh cách kể câu chuyện này và hiểu đúng quá trình Trung Quốc vươn lên thống
trị thị trường đất hiếm là rất quan trọng, bởi nó giúp làm rõ tình thế tiến
thoái lưỡng nan về an ninh hiện nay giữa Bắc Kinh và Washington: khi một bên thực
hiện những biện pháp nhằm gia tăng an ninh cho mình, bên kia lại cảm thấy bị đe
dọa, từ đó tiến hành các biện pháp đáp trả và khiến vòng xoáy leo thang ngày
càng trầm trọng.
Nhưng khi
Trung Quốc và Mỹ đang chạy đua để tích lũy đòn bẩy cho tương lai, rủi ro không
chỉ giới hạn ở chiến tranh kinh tế. Nỗi lo về việc vũ khí hóa kinh tế và chuỗi
cung ứng trong tương lai đang làm gia tăng sự xa cách giữa hai nước, nuôi dưỡng
tâm lý thù địch rộng lớn hơn và trao thêm ảnh hưởng cho những tiếng nói diều
hâu ở cả hai bờ Thái Bình Dương. Việc ổn định vòng xoáy này sẽ không dễ dàng,
nhưng làm được điều đó sẽ giúp cả hai nước, và cả thế giới, tránh được một kết
cục còn tồi tệ hơn.
RẺ
MẠT VÀ Ô NHIỄM
Mỏ Bayan
Obo ở Nội Mông đã trở thành trụ cột của ngành đất hiếm Trung Quốc từ cuối những
năm 1950 và cho tới nay vẫn là mỏ đất hiếm có trữ lượng lớn nhất thế giới.
Trong những năm 1960, các mỏ đất hiếm cũng được phát hiện ở Giang Tây và Quảng
Đông, miền nam Trung Quốc, sau đó hai tỉnh này trở thành trung tâm khai thác và
tinh luyện đất hiếm nặng.
Tuy nhiên,
phải tới đầu những năm 1980, sau khi nhà hóa học Từ Quang Hiến phát triển một
phương pháp mới và rẻ hơn để tách các nguyên tố đất hiếm, Trung Quốc mới có thể
sản xuất sản phẩm chất lượng cao ở quy mô lớn. Phát minh của ông Từ trùng với
thời điểm ngành bán dẫn toàn cầu bùng nổ, khiến nhu cầu trong nước và quốc tế đối
với đất hiếm tăng mạnh.
Các nhà
lãnh đạo Trung Quốc bắt đầu coi đất hiếm là nguồn tài nguyên thiên nhiên mà đất
nước không thể phung phí. Ngay từ năm 1982, Đặng Tiểu Bình và Phó Thủ tướng
Phương Nghị đã yêu cầu cả nước “gia tăng sản lượng kim loại đất hiếm và kim loại
quý hiếm”.
Tuy nhiên,
trong suốt những năm 1980, ưu tiên lớn nhất của chính quyền trung ương là tích
lũy dự trữ ngoại hối. Vì thế, Bắc Kinh chấp nhận một cơ chế quản lý tương đối lỏng
lẻo trong ngành đất hiếm nhằm khuyến khích xuất khẩu. “Rẻ mạt và ô nhiễm” trở
thành những đặc điểm điển hình của hoạt động khai thác quy mô nhỏ mang tính hủy
hoại, với phần lớn sản lượng xuất khẩu sang Nhật Bản, Mỹ và châu Âu. Đến năm
1986, sản lượng đất hiếm của Trung Quốc đã tăng hơn mười lần so với năm 1978,
và vào đầu thập niên 1990, Trung Quốc vượt Mỹ trở thành nhà sản xuất đất hiếm lớn
nhất thế giới.
Mỹ và châu
Âu hoan nghênh diễn biến này. Trên thực tế, đất hiếm không hề hiếm. Tên gọi có
phần gây hiểu nhầm này xuất phát từ việc các nguyên tố đó ít được biết đến vào
thời điểm mới được phát hiện. Tuy nhiên, việc tìm thấy đất hiếm ở nồng độ đủ lớn
để có thể khai thác thương mại là tương đối hiếm, trong khi quá trình tinh luyện
vừa đòi hỏi kỹ thuật cao vừa gây ô nhiễm nghiêm trọng.
Chẳng hạn,
quá trình tinh chế quặng thô thải ra nước bị nhiễm chất phóng xạ, gây ảnh hưởng
tới sức khỏe của công nhân và cư dân địa phương. Từ góc nhìn của phương Tây,
chuyển hoạt động khai thác và tinh luyện đất hiếm sang Trung Quốc vừa giúp hạ
giá thành vừa chuyển gánh nặng ô nhiễm ra nước ngoài.
Trong suốt
những năm 1990, ngành đất hiếm non trẻ của Trung Quốc vì thế được xem như một
thành công trong quá trình phát triển quốc gia. Sau khi tuyên bố đất hiếm là
“khoáng sản chiến lược được bảo vệ” năm 1990, Trung Quốc bắt đầu hạn chế đầu tư
nước ngoài vào hoạt động thăm dò và tinh luyện.
Ngành công
nghiệp này phù hợp với mô hình tăng trưởng dựa vào xuất khẩu của Bắc Kinh,
trong khi các chính quyền địa phương nhanh chóng mở rộng sản xuất để đáp ứng mục
tiêu phát triển và tăng thu ngân sách. Tuy nhiên, do thiếu giám sát và thực thi
hiệu quả, đến đầu thế kỷ XXI, ngành đất hiếm Trung Quốc chẳng khác nào miền Tây
hoang dã: sản xuất tràn lan châm ngòi cho các cuộc chiến giá cả trong nước và
kéo giá xuất khẩu xuống thấp.
Môi trường
và sức khỏe cộng đồng cũng phải trả giá. Hồ chứa bùn thải Baogang, ngay phía bắc
sông Hoàng Hà, biến thành “hồ đất hiếm lớn nhất thế giới” với khoảng 200 triệu
tấn chất ô nhiễm. Còn Cám Châu, một thành phố ở Giang Tây có hoạt động khai
thác đất hiếm nặng, ghi nhận tỷ lệ xảy ra mưa axit trên 90%.
Ngày nay,
nhiều nhà phân tích cho rằng Trung Quốc từng cố tình hạ giá đất hiếm để loại bỏ
các đối thủ nước ngoài. Nhưng trên thực tế, chính các quan chức Trung Quốc lại
coi giá đất hiếm thấp là một vấn đề cần khắc phục. Trong nước, người ta từng
phàn nàn rằng đất hiếm được bán với “giá bắp cải” hay “giá bùn đất”, coi đó là
biểu hiện của sự yếu kém. Theo cách nhìn này, các nước phát triển đang tận dụng
nguồn tài nguyên thô giá rẻ của Trung Quốc trong khi bảo tồn tài nguyên của
chính họ.
Đến năm
2002, Bắc Kinh quyết định chấn chỉnh tình trạng cạnh tranh hỗn loạn. Chính quyền
trung ương trấn áp hoạt động khai thác trái phép và các hành vi gây ô nhiễm,
qua đó giúp Trung Quốc có thêm đòn bẩy trong các cuộc đàm phán giá trên thị trường
thế giới.
Năm 2005,
Bắc Kinh bãi bỏ hoàn thuế xuất khẩu đối với đất hiếm, và đến năm 2007 áp thuế
xuất khẩu 10% đối với mọi loại quặng, oxit và hợp chất đất hiếm.
Những động
thái này phản ánh sự chuyển hướng của Bắc Kinh từ ưu tiên tối đa hóa sản lượng
và xuất khẩu sang xử lý tình trạng dư thừa công suất và tăng cường khả năng chống
chịu. Xét cho cùng, đất hiếm không phải tài nguyên tái tạo và nguồn cung của một
quốc gia có thể cạn kiệt. Bắc Kinh cũng ngày càng nhận thức rõ vai trò của đất
hiếm đối với chính các ngành công nghiệp Trung Quốc.
Giới chức
lo ngại rằng Trung Quốc có thể cạn kiệt nguồn cung và một ngày nào đó lại phụ
thuộc vào nhập khẩu, tương tự tình trạng của nước này với dầu mỏ và khí đốt.
Bên cạnh hạn ngạch xuất khẩu được áp dụng từ năm 1999, Trung Quốc bắt đầu đưa
ra hạn ngạch sản xuất từ năm 2006 nhằm hạn chế lượng đất hiếm bị đưa ra khỏi đất
nước. Đến giữa năm 2010, ngay cả trước khi xảy ra khủng hoảng với Nhật Bản, lượng
đất hiếm xuất khẩu chính thức của Trung Quốc đã giảm hơn 50% so với năm 2005.
KHỦNG
HOẢNG VÀ HỖN LOẠN
Tuy nhiên,
trong suốt quá trình này, các chính quyền địa phương của Trung Quốc thường
xuyên chống lại các sáng kiến của trung ương vì chúng làm giảm nguồn thu. Cho tới
năm 2010, tổng sản lượng đất hiếm vẫn vượt hạn ngạch hơn 35%, còn hoạt động
khai thác bất hợp pháp tràn lan ở miền nam Trung Quốc cung cấp tới một nửa lượng
đất hiếm nặng được tiêu thụ trên toàn cầu.
Sự phản
kháng kéo dài nhiều thập kỷ và việc thực thi chính sách mang tính chọn lọc khiến
một báo cáo phương Tây nhận xét rằng những đối thủ cạnh tranh thực sự duy nhất
của Trung Quốc trong ngành đất hiếm chính là “các băng nhóm tội phạm nằm ngay
trong lãnh thổ nước này”.
Cuộc đối đầu
với Nhật Bản vào cuối năm đó càng làm dấy lên nghi ngờ về mức độ kiểm soát thực
sự của Bắc Kinh đối với ngành công nghiệp này. Sau khi một tàu cá Trung Quốc va
chạm với tàu tuần tra của lực lượng bảo vệ bờ biển Nhật Bản gần quần đảo tranh
chấp Điếu Ngư/Senkaku, phía Nhật Bản bắt giữ và truy tố thuyền trưởng Trung Quốc.
Bắc Kinh
phản ứng giận dữ tới mức cho phép một làn sóng biểu tình chống Nhật bùng lên, với
hy vọng tận dụng tâm lý dân tộc chủ nghĩa. Cũng vào khoảng thời gian đó, xuất
hiện nhiều thông tin cho rằng Trung Quốc đã ngừng xuất khẩu đất hiếm sang Nhật
như một biện pháp trừng phạt.
Ngành điện
tử Nhật Bản nhanh chóng cảm nhận được sức ép. Nhật Bản, Mỹ và Liên minh châu Âu
sau đó cùng khởi kiện Trung Quốc tại Tổ chức Thương mại Thế giới. Trong một cuộc
họp báo cùng người đồng cấp Nhật Bản, Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton gọi các
biện pháp hạn chế xuất khẩu của Trung Quốc là “hồi chuông cảnh tỉnh” đối với thế
giới. Bà nói: “Do tầm quan trọng của các khoáng sản đất hiếm này, tôi nghĩ cả bộ
trưởng và tôi đều nhận thức rất rõ rằng các quốc gia của chúng ta, cũng như những
nước khác, sẽ phải tìm kiếm thêm các nguồn cung thay thế”.
Tuy nhiên,
nguồn gốc của quyết định hạn chế xuất khẩu vẫn không rõ ràng. Bắc Kinh chưa bao
giờ chính thức công bố lệnh cấm, và nghiên cứu của nhà địa lý học Julie Klinger
cho thấy biện pháp này có lẽ không xuất phát từ một chỉ thị của trung ương.
Theo các
cuộc phỏng vấn của Klinger, một số quân nhân, công nhân cảng và nhân viên hải
quan địa phương tại một thành phố cảng phía bắc Nam Kinh, do phẫn nộ trước điều
họ coi là “một biểu hiện đương đại của sự hiếu chiến Nhật Bản”, đã tự ý giữ lại
các lô hàng đất hiếm. Theo cách giải thích này, chỉ đến khi cơ quan hải quan Nhật
Bản chính thức yêu cầu làm rõ, các quan chức tại Bắc Kinh mới nhận ra chuyện gì
đang xảy ra. Trong suốt thời gian đó, Bắc Kinh vẫn phủ nhận việc có lệnh cấm.
Bất kể mức
độ can thiệp ban đầu của Bắc Kinh ra sao, cuộc khủng hoảng đã khiến chính quyền
trung ương chú ý nhiều hơn tới dạng đòn bẩy mới này, đồng thời thúc đẩy các biện
pháp quyết liệt hơn để kiểm soát ngành đất hiếm, trong đó có việc trấn áp hoạt
động trái phép.
Thị trường
thế giới đã phát đi tín hiệu rõ ràng rằng ngay cả một sự gián đoạn tương đối nhỏ
trong xuất khẩu đất hiếm cũng có thể gây tác động lớn. Giá neodymium, nguyên tố
thiết yếu trong nhiều loại nam châm công suất cao, tăng gần sáu lần vào giữa
năm 2011.
Các lời
kêu gọi kiểm soát xuất khẩu đất hiếm bắt đầu xuất hiện nhiều hơn trên truyền
thông Trung Quốc. Trong khi một số ý kiến nhấn mạnh tiềm năng địa chính trị,
các quan điểm mang tính dân túy hơn lại tập trung vào chủ nghĩa bảo hộ. Một bài
viết được chia sẻ rộng rãi kêu gọi Trung Quốc “bảo vệ” nguồn đất hiếm của mình
bằng cách “lập tức cấm xuất khẩu, chỉ duy trì sản lượng đủ cho sản xuất trong
nước và R&D [nghiên cứu và phát triển], hoặc đơn giản là mua từ nước
ngoài”.
Tuy nhiên,
Bắc Kinh vẫn tỏ ra thận trọng. Hồng Phong, cựu vụ trưởng Vụ Đất hiếm thuộc Ủy
ban Kế hoạch Nhà nước, từng cảnh báo không nên sử dụng đất hiếm như một “quân
bài chính trị”. Việc Nga nhiều lần sử dụng khí đốt tự nhiên làm công cụ cưỡng
ép cho thấy cách làm đó có thể tạo động lực mạnh mẽ để các nước mục tiêu tìm kiếm
nguồn cung thay thế về lâu dài.
Bản thân
Trung Quốc cũng phụ thuộc nặng nề vào nhập khẩu dầu mỏ, sắt và đồng, những mặt
hàng có thể bị sử dụng để trả đũa. Hồng Phong nhấn mạnh rằng “giá trị chiến lược
của đất hiếm nằm ở ứng dụng của chúng, và điều đó đòi hỏi hoạt động nghiên cứu
và phát triển chung trên phạm vi toàn cầu”. Nói cách khác, nếu Trung Quốc ngừng
bán đất hiếm cho thế giới, nước này có thể đối mặt với phản ứng ngược làm gián
đoạn quyền tiếp cận của chính mình đối với các nguồn tài nguyên từ nước ngoài.
Khi đó,
ngành đất hiếm Trung Quốc vẫn chưa có một cơ cấu đủ tập trung để thực hiện hiệu
quả các bước đi như vậy. Mãi tới năm 2012, Bắc Kinh mới bắt đầu siết chặt sự
giám sát của trung ương. Chẳng hạn, Trung Quốc thiết lập kho dự trữ chiến lược
về đất hiếm để bảo đảm nhu cầu trong nước.
Năm 2014,
Bộ Công nghiệp và Công nghệ Thông tin bắt đầu tái cơ cấu thành công ngành này
thành sáu tập đoàn do nhà nước kiểm soát, đặt nền móng cho quá trình hợp nhất
cuối cùng vào năm 2025 thành hai doanh nghiệp quốc gia chủ lực.
Năm 2015,
Trung Quốc cũng tuân thủ phán quyết của WTO chống lại các biện pháp hạn chế xuất
khẩu đất hiếm và bãi bỏ hệ thống hạn ngạch xuất khẩu. Thay vào đó, Bắc Kinh
chuyển sang áp dụng các yêu cầu truy xuất nguồn gốc và đầu tư vào những dự án
khai thác ở nước ngoài để đáp ứng nhu cầu trong nước ngày càng tăng và thích ứng
với xu hướng đa dạng hóa nguồn cung trên toàn cầu.
Như một
báo cáo gần đây của RAND nhận xét, mục tiêu bao trùm của Bắc Kinh đối với đất
hiếm trong thập niên 2010 là ưu tiên “khả năng chống chịu trước khi vũ khí
hóa”.
Trong các
tài liệu chính phủ và những cuộc thảo luận công khai ở Trung Quốc, nhiều quan
chức bày tỏ lo ngại về nguy cơ khan hiếm trong tương lai. Dù những nỗi lo này
có thể đã bị phóng đại, vẫn tồn tại cảm giác rằng Trung Quốc có thể phung phí lợi
thế của mình nếu không thận trọng.
Dương Đan
Huy, giáo sư tại Viện Khoa học Xã hội Trung Quốc và là cố vấn cho Bộ Thương mại,
từng cảnh báo trong một cuốn sách xuất bản năm 2015 rằng nếu tiếp tục khai thác
với tốc độ của năm 2008, “mỏ Bayan Obo ở Bao Đầu sẽ cạn kiệt trong vòng 25 năm.
[Nếu điều này xảy ra, Trung Quốc sẽ phải nhập khẩu đất hiếm từ nước ngoài với
giá vô cùng đắt đỏ]”.
TRỞ
LẠI VỚI SỰ QUYẾT LIỆT GẤP BỘI
Sự cố Điếu
Ngư/Senkaku cũng là một bước ngoặt đối với phần còn lại của thế giới, lần đầu
tiên phơi bày rõ sức mạnh kinh tế ngày càng lớn của Trung Quốc trong địa chính
trị.
Một thập kỷ
trước khi những thuật ngữ như “tách rời” và “giảm thiểu rủi ro” trở nên phổ biến,
Nhật Bản đã đẩy nhanh việc xây dựng các nguồn cung thay thế. Ngày nay, nước này
chỉ nhập khoảng 60% đất hiếm từ Trung Quốc, giảm mạnh so với mức 90% năm 2010.
Bên cạnh
việc sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, Washington cũng bắt đầu xem
xét lại những rủi ro của việc phụ thuộc quá mức vào nhập khẩu đất hiếm. Tuy
nhiên, các dự án đầu tư trong nước, trong đó có mỏ Mountain Pass ở California,
vẫn gặp khó khăn do lợi nhuận thấp, giá cả biến động và các thách thức công nghệ.
Giá trị
thương mại đất hiếm toàn cầu đạt đỉnh 4,2 tỷ USD năm 2011 nhưng vẫn thấp hơn
giá trị giao dịch dầu mỏ toàn cầu chỉ trong một ngày thông thường. Đến năm
2014, con số này giảm còn 1,2 tỷ USD, khiến việc đa dạng hóa nguồn cung dựa vào
khu vực tư nhân càng khó khăn hơn.
Vì vậy, vấn
đề đất hiếm dần lui xuống hàng thứ yếu trong quan hệ Mỹ – Trung và chỉ trở lại
vào cuối thập niên 2010, khi Washington bắt đầu gia tăng mạnh sức ép kinh tế đối
với Bắc Kinh.
Việc Bắc
Kinh siết chặt kiểm soát khu vực tư nhân và sử dụng ngày càng nhiều các biện
pháp cưỡng ép trong tranh chấp quốc tế củng cố sự nghi ngờ của Mỹ về ý đồ của
Trung Quốc.
Năm 2019,
chính quyền Trump phát động chiến dịch nhắm vào Huawei, một trong những tập
đoàn viễn thông lớn nhất Trung Quốc, bằng cách đưa công ty này vào danh sách
đen xuất khẩu, về thực chất ngăn các doanh nghiệp Mỹ làm ăn với Huawei. Chính
quyền Trump cũng gây sức ép buộc các đồng minh loại Huawei khỏi mạng 5G, với lập
luận rằng thiết bị của công ty có thể tạo “cửa hậu” giúp Bắc Kinh tiếp cận hạ tầng
viễn thông trọng yếu.
Các biện
pháp hạn chế nhằm vào Huawei bị Bắc Kinh coi là một bước leo thang nghiêm trọng
và trở thành hồi chuông cảnh tỉnh đối với chính Trung Quốc. Truyền thông nhà nước
Trung Quốc úp mở khả năng dùng đất hiếm để trả đũa, nhưng Bắc Kinh vẫn kiềm chế.
Thay vào
đó, Trung Quốc sử dụng thuế quan có mục tiêu nhằm vào một số mặt hàng như đậu
nành và năng lượng xuất khẩu từ các khu vực bầu cử có xu hướng ủng hộ đảng Cộng
hòa.
Vụ Huawei
phơi bày một điểm yếu lớn của hệ thống công nghiệp Trung Quốc: sự phụ thuộc vào
nguồn cung chất bán dẫn tiên tiến. Bắc Kinh dường như nhận ra rằng sử dụng quân
bài đất hiếm quá sớm có thể phản tác dụng.
Trương An
Văn, phó tổng thư ký Hiệp hội Đất hiếm Trung Quốc, từng nhận xét vào tháng
6/2019 rằng: “Chỉ bằng cách phát triển công nghệ tiên tiến và từng bước nội địa
hóa các sản phẩm đất hiếm cao cấp cũng như các kim loại quan trọng, chúng ta mới
có thể giảm sự phụ thuộc đó [vào các sản phẩm nước ngoài có giá trị gia tăng
cao] và tối đa hóa hiệu quả của đất hiếm”.
Bắc Kinh bắt
đầu chuẩn bị trên nhiều mặt trận. Tháng 5/2020, Trung Quốc đưa ra chiến lược
“tuần hoàn kép”, nhằm giảm phụ thuộc vào công nghệ nước ngoài thông qua phát
triển các ngành công nghiệp nội địa, trước hết là chất bán dẫn.
Cuối năm
2020, Trung Quốc thông qua Luật Kiểm soát Xuất khẩu, tạo cơ sở pháp lý trong nước
cho việc hạn chế bán hàng ra nước ngoài. Tháng 12/2021, Bắc Kinh chỉ đạo thành
lập Tập đoàn Đất hiếm Trung Quốc, qua đó Quốc vụ viện tăng cường giám sát ngành
công nghiệp này.
Tuy nhiên,
chỉ khi Washington triển khai một loạt biện pháp kiểm soát xuất khẩu ngoài lãnh
thổ, lần đầu tiên cắt quyền tiếp cận của Trung Quốc đối với các loại chip tiên
tiến và thiết bị sản xuất chip, Bắc Kinh mới thực sự lựa chọn trả đũa bằng
khoáng sản chiến lược.
Sau khi
chính quyền Biden từ tháng 10/2022 bắt đầu phát tín hiệu rằng sẽ mở rộng các biện
pháp kiểm soát xuất khẩu, trong đó có khả năng áp dụng đối với chip A800 của
Nvidia, cuối tháng 6/2023 Bắc Kinh đã có phản ứng. Tháng 7 năm đó, Trung Quốc
thông báo rằng các nhà xuất khẩu gali và germani — hai khoáng sản thiết yếu cho
sản xuất chip — sẽ phải xin giấy phép và cung cấp thông tin về mục đích sử dụng
cuối cùng.
Dù không
phải lệnh cấm hoàn toàn, động thái này lập tức khiến thị trường lo ngại, và
không phải không có lý do. Theo ước tính của Cơ quan Khảo sát Địa chất Mỹ, nếu
Trung Quốc cấm hoàn toàn xuất khẩu hai khoáng sản này, GDP của Mỹ có thể giảm tới
3,4 tỷ USD.
Sáu tháng
sau, Ủy ban Lưỡng đảng Hạ viện Mỹ về Trung Quốc công bố báo cáo kêu gọi áp dụng
ưu đãi thuế nhằm tái xây dựng năng lực sản xuất nam châm đất hiếm trong nước.
Chỉ một tuần sau khi báo cáo được công bố, ngày 21/12/2023, Trung Quốc tuyên bố
cấm xuất khẩu công nghệ tinh luyện đất hiếm, qua đó làm chậm nỗ lực giảm thiểu
rủi ro trong chuỗi cung ứng toàn cầu.
Một năm
sau, Trung Quốc ban hành quy định đầu tiên trực tiếp nhắm vào Mỹ trong lĩnh vực
kiểm soát xuất khẩu: các doanh nghiệp Trung Quốc muốn bán gali cho người dùng
cuối tại Mỹ về cơ bản phải mặc định rằng đơn xin cấp phép sẽ bị từ chối.
Động lực
ăn miếng trả miếng này leo thang mạnh trong nhiệm kỳ tổng thống thứ hai của
Trump. Sau khi Trump công bố thuế quan “Ngày Giải phóng” ngày 2/4/2025, Bắc
Kinh đáp trả bốn ngày sau đó bằng cách bổ sung bảy loại đất hiếm cùng các nam
châm vĩnh cửu được sản xuất từ chúng vào danh mục kiểm soát xuất khẩu hàng hóa
lưỡng dụng — những sản phẩm có cả giá trị thương mại lẫn quân sự.
Khi hàng
chục nghìn đơn xin giấy phép lần đầu dồn về, cơ quan kiểm soát xuất khẩu Trung
Quốc chỉ có khoảng 30 nhân viên. Lượng hồ sơ tồn đọng nhanh chóng gây ra chậm
trễ nghiêm trọng trong phê duyệt, khiến xuất khẩu nam châm đất hiếm của Trung
Quốc trong tháng 5 giảm 74% so với cùng kỳ năm trước.
Đáp lại,
Washington áp đặt các hạn chế mới đối với động cơ phản lực và phần mềm thiết kế
bán dẫn. Chỉ sau khi Mỹ rút lại các biện pháp này và đồng ý tiến hành thêm các
cuộc đối thoại vào tháng 6, Trung Quốc mới đồng ý nối lại xuất khẩu đất hiếm và
nam châm.
Sau đó,
ngày 29/9, chính quyền Trump mở rộng danh sách các “công ty liên kết” của Trung
Quốc chịu kiểm soát xuất khẩu của Mỹ. Theo quy định mới, bất kỳ thực thể nào do
một công ty nước ngoài trong danh sách thực thể sở hữu từ 50% trở lên cũng sẽ bị
đưa vào diện hạn chế.
Chỉ mười
ngày sau, Trung Quốc lập tức đáp trả bằng chế độ kiểm soát xuất khẩu ngoài lãnh
thổ của riêng mình. Lần đầu tiên trong lịch sử, Bắc Kinh tuyên bố quyền cấp
phép đối với bất kỳ sản phẩm nào được sản xuất ở nước ngoài nhưng có chứa dù chỉ
một lượng nhỏ nguyên tố đất hiếm bị kiểm soát của Trung Quốc, hoặc được sản xuất
bằng công nghệ tinh luyện của Trung Quốc.
Theo thiết
kế, các quy định này có thể tác động tới hàng loạt ngành hạ nguồn, trong đó có
quốc phòng, hàng không vũ trụ, chất bán dẫn và các trung tâm dữ liệu AI. Cơ
quan Năng lượng Quốc tế ước tính rằng nếu Trung Quốc thực thi đầy đủ các hạn chế
mới, các ngành công nghiệp bên ngoài Trung Quốc có thể chịu thiệt hại lên tới
6.500 tỷ USD.
Đến thời
điểm đó, cuộc chiến kinh tế Mỹ – Trung đã tiến sát đỉnh điểm. Cả hai bên đều
coi việc lùi bước là cần thiết để tránh hậu quả tàn phá nếu vòng xoáy tiếp tục
leo thang.
Tại Hội
nghị Cấp cao APEC ở Busan vào cuối tháng đó, Bắc Kinh đồng ý tạm đình chỉ các
biện pháp kiểm soát xuất khẩu ngoài lãnh thổ trong một năm, đổi lại Washington
cũng đình chỉ quy định liên quan tới các công ty liên kết.
NHỮNG
GIỚI HẠN CỦA ĐÒN BẨY
Sau khi
cùng nhìn xuống vực thẳm vào năm 2025, cả Bắc Kinh và Washington đã đạp phanh —
ít nhất là vào lúc này. Tuy nhiên, những người theo đường lối diều hâu ở cả hai
bên đang coi khoảng lặng này là cơ hội để mài sắc vũ khí cho vòng đối đầu tiếp
theo.
Như Wess
Mitchell từng viết trên chính tạp chí này: “Nếu tập trung củng cố [năng lực
khoáng sản quan trọng và đưa chuỗi cung ứng trở lại trong nước], Mỹ có một cơ hội
lịch sử để tái khẳng định vị thế siêu cường và giành chiến thắng trong cuộc cạnh
tranh kéo dài với Trung Quốc, đối thủ hùng mạnh nhất trong lịch sử nước Mỹ”.
Ở Trung Quốc,
những người theo chủ nghĩa dân tộc kinh tế nổi bật như Di Đông Thăng của Đại học
Nhân dân đã kêu gọi chính phủ “nắm thế chủ động” và đẩy nhanh quá trình giảm phụ
thuộc vào Mỹ trong chuỗi cung ứng. Trong khi đó, cả hai chính phủ đều tăng cường
đầu tư trong nước và quốc tế vào lĩnh vực đất hiếm nhằm bảo vệ nền kinh tế trước
nguy cơ bị cưỡng ép trong tương lai.
Đối với Mỹ,
đa dạng hóa chuỗi cung ứng khoáng sản quan trọng và đất hiếm là điều cần thiết.
Các khoản đầu tư mang tính phòng vệ được khởi động dưới thời chính quyền Biden
và tiếp tục dưới nhiệm kỳ tổng thống thứ hai của Trump đóng vai trò hết sức
quan trọng đối với khả năng chống chịu.
Nếu thành
công, những nỗ lực này sẽ giảm các điểm yếu nguy hiểm và làm suy yếu động cơ của
Trung Quốc trong việc khai thác các nút thắt cổ chai. Tuy nhiên, chúng sẽ không
xóa bỏ hoàn toàn sự phụ thuộc lẫn nhau — và cũng không nhất thiết phải làm như
vậy.
Chỉ cần một
mức độ đa dạng hóa vừa phải cũng có thể tạo ra tác động đáng kể, và sự tồn tại
của một nguồn cung thay thế đáng tin cậy có thể hạn chế đáng kể khả năng Bắc
Kinh sử dụng quyền lực thị trường cho mục đích địa chính trị.
Trong một
số trường hợp, các nhà phân tích có liên hệ với chính phủ Mỹ cho rằng chỉ cần bảo
đảm khoảng một phần ba nguồn cung đất hiếm của Mỹ đến từ ngoài Trung Quốc cũng
có thể đủ để làm giảm đáng kể áp lực từ Bắc Kinh.
Tuy nhiên,
không thể loại bỏ hoàn toàn rủi ro đối với mọi loại đất hiếm. Chẳng hạn, một số
nhà phân tích gọi yttrium — nguyên liệu cực kỳ quan trọng đối với sản xuất
chip, động cơ phản lực và tuabin — là một “nút thắt cổ chai chí mạng”, bởi các
khoản đầu tư nhằm đa dạng hóa nguồn cung có thể mất nhiều năm mới phát huy tác
dụng.
Dù vậy, thế
độc quyền của Trung Quốc vẫn có một giới hạn quan trọng mà Mỹ cần ghi nhớ khi
hoạch định chiến lược dài hạn: Trung Quốc vẫn đi sau Nhật Bản và Mỹ trong một số
phân khúc của chuỗi giá trị đất hiếm, trong đó có công nghệ tái chế. Ngay chính
Trung Quốc cũng hiểu rằng đòn bẩy của mình không phải vô hạn.
Theo nghĩa
này, thị trường đất hiếm cũng tương tự một số nút thắt cổ chai khác, chẳng hạn
hệ thống tài chính dựa trên đồng USD do Mỹ thống trị hay thị trường nguyên liệu
dược phẩm do Trung Quốc chi phối. Dù các vị thế này có vẻ tạo ra đòn bẩy lớn,
việc vũ khí hóa chúng trong thời gian dài lại rất khó khăn.
Mỹ không
thể loại một nền kinh tế có quy mô như Trung Quốc khỏi hệ thống tài chính toàn
cầu mà không tự gây thiệt hại nghiêm trọng. Tương tự, Trung Quốc cũng không thể
dễ dàng cắt nguồn nguyên liệu dược phẩm sang Mỹ mà không khiến ngành công nghệ
sinh học của mình đối mặt với rủi ro lớn, bởi ngành này vẫn phụ thuộc vào công
nghệ và thị trường Mỹ.
Chính sự tồn
tại dai dẳng của mối phụ thuộc lẫn nhau này tạo điều kiện để ổn định quan hệ vẫn
còn khả thi. Ở cả hai nước, ngày càng có nhiều nhà phân tích nhận ra hiệu quả hạn
chế của các biện pháp kiểm soát xuất khẩu.
Những biện
pháp này có thể gây đau đớn trong ngắn hạn, nhưng thường kém hiệu quả về dài hạn,
đặc biệt khi chúng tạo động lực mạnh để các bên tìm cách lách luật hoặc phát
triển nguồn cung thay thế.
Các nỗ lực
xây dựng chuỗi cung ứng mới cũng vấp phải một thực tế khó chịu: nhiều quốc gia
sở hữu các mỏ đất hiếm có khả năng khai thác thương mại không muốn bị buộc phải
chọn phe giữa Trung Quốc và Mỹ.
Vì vậy,
thay vì hình thành các khối kinh tế đối đầu trong một cuộc chơi có tổng bằng
không, nhiều khả năng sự phụ thuộc lẫn nhau và các chuỗi cung ứng đan xen vẫn sẽ
tiếp tục là trạng thái bình thường.
SAI
LẦM TRỊ GIÁ 13 NGHÌN TỶ USD
Dù vậy, việc
miễn cưỡng thừa nhận rằng các công cụ kinh tế này có giới hạn về hiệu quả chỉ
có thể đưa hai nước đi được đến một mức nhất định.
Để làm chậm
vòng xoáy vũ khí hóa sự phụ thuộc lẫn nhau, Mỹ cần kết hợp ba yếu tố: giảm leo
thang trên cơ sở có đi có lại, duy trì năng lực răn đe và đầu tư vào một tương
lai mang lại lợi ích cho cả hai bên.
Để ngăn
Trung Quốc leo thang, Mỹ phải sẵn sàng đáp trả. Nhưng để kiềm chế tâm lý tự tin
quá mức của Bắc Kinh, Washington cũng cần đầu tư vào năng lực cạnh tranh, đổi mới
sáng tạo và khả năng chống chịu của nền kinh tế, lực lượng lao động cũng như hệ
sinh thái khoa học – công nghệ của chính mình.
Những nỗ lực
giảm phụ thuộc trong các lĩnh vực trọng yếu cũng cần đi kèm với các bước thúc đẩy
thương mại và đầu tư song phương với Trung Quốc. Bởi doanh nghiệp Trung Quốc
đang dẫn đầu trong một số công nghệ then chốt như pin, các liên doanh và thỏa
thuận cấp phép công nghệ là công cụ quan trọng để giúp doanh nghiệp Mỹ duy trì
năng lực cạnh tranh toàn cầu — bao gồm khả năng cạnh tranh song song với Trung
Quốc, chứ không chỉ chống lại sức mạnh của nước này.
Sự “có đi
có lại” mang tính tiêu cực — tức việc hai bên liên tục mở rộng danh sách thực
thể và danh sách trừng phạt nhằm vào nhau — cần được cân bằng bằng một dạng có
đi có lại tích cực hơn.
Nếu được
quản lý cẩn trọng, một cấu trúc phụ thuộc lẫn nhau có khả năng chống chịu tốt
hơn và được đa dạng hóa hơn sẽ bớt là điểm yếu, đồng thời có thể trở thành nguồn
lực giúp hai bên kiềm chế lẫn nhau và củng cố lợi ích chung trong việc duy trì ổn
định.
Giải pháp
thay thế sẽ vừa nguy hiểm vừa vô cùng tốn kém. Theo một phân tích kinh tế được
công bố trên Financial Times, việc loại Trung Quốc hoàn toàn khỏi
các chuỗi cung ứng công nghệ và sản xuất của Mỹ sẽ tiêu tốn 13.000 tỷ USD trong
vòng 25 năm tới.
Ngay cả
khi thực tế đó khiến quá trình tách rời khó có thể diễn ra hoàn toàn, chính nhận
thức rằng việc tách rời là cần thiết lại có thể làm suy yếu đòn bẩy của
Washington, kể cả khả năng răn đe hành vi gây hấn của Trung Quốc đối với Đài
Loan.
Như nhà
khoa học chính trị Thomas Christensen từng chỉ ra: “Đòn bẩy ngoại giao mang
tính cưỡng ép sẽ mất đi nếu ở Trung Quốc ngày càng xuất hiện cảm giác rằng thị
trường và các đầu vào của Mỹ có thể bị cắt khỏi Trung Quốc một cách vô điều kiện”.
Vì vậy, Mỹ
phải cân bằng hết sức cẩn trọng giữa nhu cầu giảm thiểu rủi ro và yêu cầu duy
trì khả năng răn đe đối với hành vi gây hấn.
Đây sẽ là
một nhiệm vụ cực kỳ khó khăn. Nhưng cách tốt nhất để xây dựng sự ổn định là gia
tăng lợi ích từ mối liên kết giữa hai nền kinh tế khổng lồ, chứ không chỉ tập
trung giảm thiểu những tổn thất mà mối liên kết đó có thể gây ra.
Cố gắng
xây dựng an ninh kinh tế mà không duy trì bất kỳ lợi ích chung nào có nguy cơ dẫn
tới một dạng “hòa bình lạnh”, trong đó không xã hội nào có thể thực sự thịnh vượng
hoặc hợp tác hiệu quả để giải quyết các thách thức chung.
Thay vào
đó, cả hai bên nên chấp nhận rằng một mức độ nhất định về khả năng chống chịu
và đa dạng hóa là cần thiết để duy trì thương mại và đầu tư song phương.
Nếu không,
họ có nguy cơ rơi vào một cuộc đua tích lũy đòn bẩy để có thể bóp nghẹt đối
phương khi cần thiết — một quá trình cuối cùng sẽ gây tổn hại cho người dân
bình thường và khiến nguy cơ xung đột quân sự trực tiếp gia tăng.
Bước đầu
tiên để ngăn vòng xoáy dẫn tới thảm họa là cả Bắc Kinh lẫn Washington phải ghi
nhớ rằng những công cụ kinh tế này vốn không được tạo ra để trở thành vũ khí.
Điều đó
cũng có nghĩa hai nước vẫn còn cơ hội — và có cả trách nhiệm — để bảo đảm rằng
chúng sẽ không bao giờ thực sự phải phục vụ cho mục đích đó.
---------------
GLORIA
XIONG là trợ
lý giáo sư ngành khoa học chính trị tại Đại học Colby.
JESSICA
CHEN WEISS là
Giáo sư Nghiên cứu Trung Quốc David M. Lampton tại Trường Nghiên cứu Quốc tế Cấp
cao Johns Hopkins, đồng thời là nghiên cứu viên cao cấp không thường trú tại
Trung tâm Phân tích Trung Quốc thuộc Viện Chính sách Xã hội Châu Á. Từ tháng
8/2021 đến tháng 7/2022, bà là cố vấn cấp cao tại Vụ Hoạch định Chính sách thuộc
Bộ Ngoại giao Mỹ.
-------------------------
Có thể
bạn quan tâm:
1.
Cuộc chiến đất hiếm giữa Mỹ
và Trung Quốc
2.
Trung Quốc,
công nghệ năng lượng sạch và an ninh quốc gia
3.
Sự phụ thuộc nguy hiểm nhất của Mỹ
4.
Cuộc
chiến đất hiếm Mỹ-Trung: Sự ‘chen chân’ của Pakistan và nước đi của Trung Quốc
5.
Tập Cận Bình có thể
đã tính toán sai về đất hiếm
6.
Trump
đã đánh giá sai chiến lược của Trung Quốc như thế nào?
7.
Cái bẫy Trung Quốc của Trump
8.
Cái giá của việc Mỹ loại trừ
Trung Quốc
No comments:
Post a Comment