Dự
án Đường sắt cao tốc Bắc – Nam dưới góc nhìn Kinh tế học Thể chế Mới
Linh
Hoang Vu (Vũ Hoàng Linh)
May
30, 2025
https://vhlinh.substack.com/p/du-an-uong-sat-cao-toc-bac-nam-duoi
Việt
Nam đang đứng trước một bước ngoặt hạ tầng khi cân nhắc đầu tư vào tuyến đường
sắt cao tốc (ĐSCT) Bắc – Nam. Với tổng chiều dài hơn 1.500 km và tổng mức đầu
tư ước tính lên tới hàng chục tỷ USD, đây không chỉ là một dự án giao thông, mà
còn là một phép thử đối với năng lực thể chế và tầm nhìn phát triển quốc gia đến
năm 2045 – mốc thời gian mà Việt Nam đặt mục tiêu trở thành nước thu nhập cao.
Trong bối cảnh nguồn lực công còn hạn chế, hình thức hợp tác công tư (PPP) được
đặt nhiều kỳ vọng như một công cụ để huy động vốn tư nhân, chia sẻ rủi ro và
tăng hiệu quả đầu tư công. Tuy nhiên, thành công của PPP không đơn thuần nằm ở
kỹ thuật tài chính hay năng lực nhà đầu tư, mà phụ thuộc sâu sắc vào thiết kế
thể chế, khả năng thực thi hợp đồng và niềm tin giữa các bên.
Kinh
tế học thể chế mới (New Institutional Economics – NIE) cung cấp một khung lý
thuyết mạnh mẽ để phân tích bản chất của PPP: nó xem các hợp đồng như những thiết
kế không hoàn hảo nhằm quản lý các mối quan hệ dài hạn trong điều kiện thông
tin không đầy đủ, chi phí giao dịch cao và thực thi không chắc chắn
(Williamson, 1985; North, 1990). Theo đó, để PPP thành công, cần phải có hệ thống
thể chế giúp giảm chi phí giao dịch, bảo vệ quyền tài sản, thiết kế cơ chế chia
sẻ rủi ro và đảm bảo thực thi hợp đồng trong dài hạn. Đây chính là điểm yếu
truyền thống của môi trường đầu tư tại Việt Nam, nơi các rào cản thể chế – từ
khung pháp lý bất ổn, năng lực thực thi yếu đến sự chồng chéo trong trách nhiệm
– vẫn còn hiện diện dai dẳng.
Trong
bối cảnh đó, bài viết này sử dụng khung lý thuyết NIE để đánh giá khả năng áp dụng
mô hình PPP vào dự án ĐSCT Bắc – Nam, đặc biệt khi một số tập đoàn tư nhân lớn
trong nước như đang tỏ ý quan tâm đầu tư. Bài viết sẽ phân tích lý thuyết nền tảng
của NIE liên quan đến thể chế và PPP, đánh giá thực trạng khung pháp lý và thể
chế tại Việt Nam, phân tích cụ thể đề xuất của các nhà đầu tư trong nước, đối
chiếu với kinh nghiệm quốc tế tại Nhật Bản, Trung Quốc, Đài Loan và Hàn Quốc,
trước khi đưa ra các gợi ý chính sách phù hợp với điều kiện thực tế. Mục tiêu
cuối cùng là xác định liệu PPP có thể là con đường khả thi cho ĐSCT, và nếu có,
thì cần thiết kế thể chế như thế nào để đảm bảo lợi ích công, hiệu quả đầu tư
và ổn định dài hạn.
1.
Khung lý thuyết: Kinh tế học thể chế mới và bài toán hợp tác công – tư
Các
dự án hạ tầng quy mô lớn thường đi kèm với đặc điểm chi phí đầu tư khổng lồ, thời
gian thực hiện kéo dài, rủi ro cao và khó kiểm soát chất lượng trong suốt vòng
đời dự án. Trong bối cảnh ngân sách công hạn chế, hợp tác công – tư
(Public–Private Partnership – PPP) nổi lên như một lựa chọn thiết thực để huy động
vốn và năng lực quản trị từ khu vực tư nhân. Tuy nhiên, nhiều mô hình PPP đã thất
bại hoặc không đạt được hiệu quả kỳ vọng, phần lớn không phải vì lỗi kỹ thuật
hay tài chính, mà do các vấn đề thể chế – nghĩa là cách các luật lệ, chuẩn mực
và cơ chế thực thi được thiết kế và vận hành. Kinh tế học thể chế mới (New
Institutional Economics – NIE) cung cấp một khung lý thuyết hữu ích để hiểu và
khắc phục các điểm nghẽn này.
Lý
thuyết chi phí
giao dịch, một
trong những nền tảng của NIE do Oliver Williamson phát triển, cho rằng tổ chức
kinh tế – bao gồm cả các mô hình PPP – tồn tại nhằm tối thiểu hóa chi phí phát
sinh khi các tác nhân giao dịch với nhau. Ba yếu tố đặc trưng của các dự án PPP
làm cho chi phí giao dịch đặc biệt cao: tính chuyên biệt của tài sản, mức độ
bất định và vòng đời dài hạn. Việc đầu tư vào các hạ tầng
cố định như đường ray, nhà ga hay hệ thống tín hiệu thường không thể sử dụng
cho mục đích nào khác nếu dự án thất bại, khiến bên đầu tư tư nhân dễ rơi vào
thế bị tổn thương. Đồng thời, do độ dài thời gian hợp tác kéo dài hàng chục
năm, mọi biến động về chính sách, pháp luật, thị trường hay công nghệ đều có thể
dẫn đến tranh chấp. Trong bối cảnh như vậy, PPP không thể được thiết kế như một
bản hợp đồng pháp lý thuần túy, mà cần được xem là một thiết chế quản trị – nơi
các cơ chế phối hợp, điều chỉnh, và xử lý bất định phải được thiết lập một cách
linh hoạt và có khả năng thích ứng.
Bổ
sung cho quan điểm chi phí giao dịch là lý thuyết hợp đồng không hoàn
chỉnh (incomplete
contracts), được phát triển bởi Hart và Moore. Trong các dự án dài hạn và
phức tạp như đường sắt cao tốc, không ai có thể dự đoán hoặc ghi nhận trước mọi
tình huống trong hợp đồng. Khi hợp đồng không thể hoàn chỉnh, câu hỏi trở nên
quan trọng là: ai nắm giữ quyền kiểm soát trong những trường hợp không được quy
định rõ? Khái niệm “quyền kiểm soát dư thừa” (residual control rights) trở nên
thiết yếu. Nếu nhà nước nắm quyền sở hữu, có thể bảo đảm lợi ích xã hội, nhưng
hiệu quả quản lý và đổi mới có thể kém. Nếu giao toàn bộ quyền sở hữu cho tư
nhân, họ có động lực tối ưu hóa chi phí, nhưng dễ dẫn đến tình trạng hy sinh chất
lượng hoặc độc quyền. Vấn đề không chỉ là sở hữu tài sản, mà là phân bổ quyền
kiểm soát sao cho cân bằng giữa lợi ích công và hiệu quả thị trường. Các thiết
kế thể chế thành công thường là những mô hình phân tách quyền sở hữu và
quyền vận hành: nhà nước giữ quyền sở hữu tài sản cố định, còn tư nhân đảm
nhận đầu tư thiết bị và vận hành, dựa trên hợp đồng dài hạn có cơ chế tái đàm
phán được định chế hóa.
Một
lý thuyết thứ ba đóng vai trò quan trọng trong khung phân tích PPP là mô hình ủy
quyền – đại diện (principal–agent). Trong các mô hình PPP, nhà nước là
người ủy quyền (principal), còn doanh nghiệp tư nhân là người đại diện (agent).
Hai bên thường có mục tiêu khác nhau, và bên đại diện thường có nhiều thông tin
hơn, tạo ra nguy cơ lệch pha lợi ích. Nếu không có cơ chế giám sát và khuyến
khích phù hợp, doanh nghiệp có thể giảm chất lượng dịch vụ, che giấu thông tin,
hoặc tìm cách chuyển rủi ro sang phía nhà nước. Các rủi ro điển hình bao gồm rủi
ro đạo đức (moral hazard), lựa chọn bất lợi (adverse selection), và bất đối xứng
thông tin kéo dài. Để khắc phục, cần thiết kế hợp đồng với các chỉ số hiệu suất
rõ ràng, cơ chế thưởng – phạt dựa trên kết quả, và năng lực thể chế đủ mạnh để
giám sát và cưỡng chế thực thi.
Từ
ba lý thuyết trên, có thể thấy rằng PPP không chỉ là một giải pháp tài chính,
mà là một thiết chế “lai” kết hợp giữa cơ chế thị trường và trách nhiệm công. Để
mô hình PPP hoạt động hiệu quả, không chỉ cần thiết kế hợp đồng tốt, mà còn phải
có năng lực thể chế tương ứng: luật pháp rõ ràng, bộ máy quản lý đủ chuyên môn,
cơ chế tái thương lượng minh bạch và khả năng xử lý tranh chấp hiệu quả. Những
yếu tố này quyết định liệu PPP có mang lại lợi ích dài hạn cho xã hội hay
không, hay chỉ trở thành công cụ tư nhân hóa lợi nhuận và xã hội hóa rủi ro.
2.
Thực tiễn thể chế và mô hình PPP ở Việt Nam
Trong
hơn hai thập kỷ qua, Việt Nam đã từng bước hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và thể
chế nhằm khuyến khích hình thức hợp tác công – tư (PPP) trong đầu tư phát triển
hạ tầng. Dù có một số thành tựu ban đầu, các dự án PPP lớn vẫn đối mặt với nhiều
rào cản về thể chế, năng lực thực thi và tính hấp dẫn với nhà đầu tư tư nhân. Để
hiện thực hóa tham vọng triển khai tuyến đường sắt cao tốc Bắc – Nam, những khoảng
trống này cần được nhìn nhận và cải thiện dưới lăng kính thể chế.
Kể
từ khi Nghị định số 78/2007/NĐ-CP được ban hành – lần đầu tiên đặt nền móng cho
hợp tác công – tư tại Việt Nam – đến nay, khung pháp lý đã trải qua nhiều giai
đoạn điều chỉnh. Bước ngoặt lớn là Luật Đầu tư theo phương thức PPP (Luật PPP),
được Quốc hội thông qua vào tháng 6 năm 2020 và chính thức có hiệu lực từ đầu
năm 2021. Luật này lần đầu tiên nâng PPP lên thành luật chính thức, quy định rõ
nguyên tắc chia sẻ rủi ro doanh thu, quy trình đấu thầu, ký kết và giám sát hợp
đồng, cũng như trách nhiệm của các bên liên quan. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia
đánh giá rằng luật vẫn còn thiếu cụ thể hóa các tiêu chí đánh giá hiệu suất, cơ
chế xử lý tranh chấp, và phương pháp xác định rủi ro liên quan đến hành vi
chính sách (policy risk).
Trên
thực tế, số lượng dự án PPP thành công ở Việt Nam còn hạn chế và chủ yếu tập
trung vào lĩnh vực giao thông đường bộ theo hình thức BOT
(Build–Operate–Transfer). Theo số liệu từ Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tính đến năm
2023, Việt Nam có khoảng 336 dự án PPP, trong đó hơn 90% là các dự án giao
thông, chủ yếu ở quy mô trung bình hoặc nhỏ. Các dự án lớn như đường cao tốc Bắc
– Nam giai đoạn 1 vẫn chủ yếu được triển khai bằng vốn nhà nước. Dự án đường sắt
cao tốc Bắc – Nam, với tổng mức đầu tư dự kiến trên 61 tỷ USD, là thách thức
chưa từng có về cả tài chính lẫn quản trị. Việc thu hút tư nhân tham gia dự án
quy mô như vậy đòi hỏi một thể chế PPP vượt xa hiện trạng.
Các
khảo sát của Ngân hàng Thế giới (World Bank, 2020) và Tổ chức Hợp tác và Phát
triển Kinh tế (OECD, 2021) cho thấy ba điểm nghẽn lớn trong thể chế PPP của Việt
Nam. Thứ nhất, năng lực đánh giá dự án và chuẩn bị hợp đồng còn yếu, đặc biệt ở
cấp địa phương. Nhiều hợp đồng thiếu phân tích rủi ro đầy đủ và không có cơ chế
khuyến khích theo kết quả rõ ràng. Thứ hai, khung pháp lý chưa định chế hóa được
các cơ chế tái đàm phán, khiến các bên dễ bị “mắc kẹt” trong hợp đồng không còn
phù hợp khi bối cảnh thay đổi. Thứ ba, hệ thống giám sát, thanh tra và giải quyết
tranh chấp chưa được tách biệt và chuyên môn hóa, dẫn đến tình trạng xung đột lợi
ích, thiếu minh bạch, và rủi ro pháp lý cao cho nhà đầu tư.
Một
điểm đáng chú ý là Việt Nam thiếu các định chế hỗ trợ cho PPP như quỹ bảo lãnh
hợp đồng, trung tâm đánh giá rủi ro độc lập, hay hội đồng trọng tài chuyên
ngành. Trong khi nhiều quốc gia như Hàn Quốc, Singapore, hay Đài Loan đã thiết
lập các đơn vị PPP chuyên trách, có vai trò hỗ trợ từ việc thiết kế hợp đồng,
phân tích chi phí – lợi ích, cho đến giám sát thực thi, thì ở Việt Nam các vai
trò này vẫn bị phân tán và thiếu nguồn lực.
Sự
quan tâm gần đây của các tập đoàn tư nhân lớn như Vingroup hay Thaco đến việc đầu
tư vào đường sắt cao tốc cho thấy tiềm năng mở rộng PPP sang các lĩnh vực trước
đây vốn được coi là độc quyền nhà nước. Tuy nhiên, để hiện thực hóa tiềm năng
này, nhà nước cần thể hiện cam kết thể chế mạnh mẽ và cải thiện đáng kể khung
pháp lý, đặc biệt về bảo vệ quyền tài sản, chia sẻ rủi ro và cơ chế giám sát –
thưởng – phạt minh bạch.
Đáng
khích lệ là, trong năm 2025, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết 68 về phát triển
kinh tế tư nhân như một trong những động lực quan trọng nhất của nền kinh tế, mở
đường cho khu vực kinh tế tư nhân tham gia các dự án hạ tầng chiến lược của đất
nước. Cùng với Chiến lược phát triển giao thông vận tải đường sắt Việt Nam đến
năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050, những tín hiệu này mở ra không gian chính sách
thuận lợi hơn cho PPP. Đồng thời, việc đẩy mạnh cải cách hành chính, chuyển đổi
số trong quản lý đầu tư công, và tăng cường minh bạch hóa thông tin dự án cũng
tạo điều kiện để thu hút nhà đầu tư có năng lực. Tuy vậy, các cải cách này cần
được thể chế hóa một cách đầy đủ và đồng bộ thì mới có thể chuyển hóa thành
hành vi thị trường.
3.
Bài học kinh nghiệm quốc tế trong thiết kế thể chế PPP
Các
quốc gia châu Á như Đài Loan, Hàn Quốc và Nhật Bản đều đã triển khai nhiều dự
án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông, bao gồm cả đường sắt cao tốc. Dù có sự
khác biệt về thể chế chính trị, mức độ phát triển và cấu trúc pháp lý, các quốc
gia này đều thể hiện ba đặc điểm chung trong việc tổ chức và quản trị mô hình
PPP hiệu quả: nền tảng thể chế rõ ràng, cơ chế chia sẻ rủi ro minh bạch, và sự
hiện diện của các tổ chức trung gian hỗ trợ chuyên nghiệp.
Tại
Đài Loan, dự án đường sắt cao tốc Taiwan High Speed Rail (THSR), dài 345 km nối
Đài Bắc và Cao Hùng, là một trong những dự án PPP lớn nhất châu Á. Dự án được
khởi động năm 1998 theo hình thức Build–Operate–Transfer (BOT) và chính thức vận
hành từ năm 2007. Tổng vốn đầu tư hơn 18 tỷ USD, trong đó phần lớn là từ khu vực
tư nhân thông qua Taiwan High Speed Rail Corporation (THSRC). Tuy dự án ban đầu
gặp khó khăn tài chính và tái cấu trúc vào năm 2009, nhưng về dài hạn đã chứng
minh tính hiệu quả nhờ cơ chế pháp lý linh hoạt và khả năng điều chỉnh hợp đồng.
Chính phủ Đài Loan giữ vai trò giám sát chặt chẽ thông qua một cơ quan điều phối
độc lập (Ministry of Transportation and Communications – MOTC), đồng thời bảo đảm
một cơ chế tái thương lượng dựa trên luật định khi các điều kiện thị trường
thay đổi. Việc vận hành dự án dựa trên KPI công khai, có cơ chế chia sẻ rủi ro
doanh thu, và được hỗ trợ bởi một hệ thống pháp lý nhất quán và minh bạch.
Hàn
Quốc cũng là một hình mẫu trong quản trị PPP nhờ thiết lập hệ sinh thái thể chế
đầy đủ. Ủy ban PPP (Public and Private Infrastructure Investment Management
Center – PIMAC), trực thuộc Bộ Kế hoạch và Tài chính, là đơn vị đầu mối tư vấn,
thẩm định dự án, soạn thảo hợp đồng và hỗ trợ các cơ quan nhà nước. Dự án đường
sắt nối sân bay Incheon với thủ đô Seoul là một ví dụ. Với mô hình PPP kết hợp
vốn nhà nước và tư nhân, dự án áp dụng chính sách chia sẻ doanh thu và có điều
khoản rõ ràng về xử lý chênh lệch dự báo – thực tế. Hàn Quốc cũng áp dụng hệ thống
“Value for Money” để đánh giá tính khả thi tài chính và xã hội của PPP trước
khi phê duyệt.
Nhật
Bản, nơi có mạng lưới đường sắt cao tốc tiên tiến nhất thế giới, không triển
khai PPP cho các tuyến chính của Shinkansen, nhưng lại ứng dụng mô hình PPP rất
mạnh ở các tuyến địa phương hoặc các lĩnh vực hỗ trợ. Nhiều thành phố như
Osaka, Nagoya đã sử dụng hình thức PPP trong phát triển nhà ga tích hợp, dịch vụ
thương mại đi kèm và phát triển theo mô hình TOD (Transit-Oriented
Development). Yếu tố then chốt là sự phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền địa
phương, công ty vận hành tàu và khu vực tư nhân, với sự điều tiết từ Bộ Đất
đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch (MLIT). Các hợp đồng PPP ở Nhật Bản thường
được thiết kế với chu kỳ đánh giá định kỳ 5–7 năm, có thể tái cấu trúc nếu hiệu
suất không đạt yêu cầu.
Bài
học từ các quốc gia này cho thấy rằng một dự án PPP quy mô lớn, đặc biệt trong
lĩnh vực đường sắt cao tốc, chỉ có thể thành công khi thể chế được thiết kế đồng
bộ. Trước hết, cần một khuôn khổ pháp lý nhất quán, có cơ chế chia sẻ rủi ro rõ
ràng, đặc biệt là cơ chế tái thương lượng có tính pháp lý. Thứ hai, phải có các
tổ chức trung gian độc lập đóng vai trò kỹ thuật và giám sát – không để toàn bộ
trách nhiệm dồn lên nhà đầu tư hay bộ ngành. Thứ ba, việc áp dụng các tiêu chí
đánh giá dự án dựa trên giá trị xã hội và hiệu quả dài hạn là điều kiện tiên
quyết, thay vì chỉ dựa vào mức đầu tư hay cam kết vốn ban đầu.
Các
kinh nghiệm quốc tế này không chỉ mang lại bài học về kỹ thuật thiết kế hợp đồng,
mà còn nhấn mạnh rằng thành công của PPP không thể tách rời năng lực thể chế –
từ khâu chuẩn bị, đấu thầu, ký kết, giám sát đến điều chỉnh chính sách. Chỉ khi
năng lực thể chế được xây dựng như một cấu phần cốt lõi thì mô hình PPP mới có
thể phát huy hiệu quả trong các lĩnh vực chiến lược như đường sắt cao tốc.
4.
Rủi ro và thách thức nếu thực hiện PPP trong dự án đường sắt cao tốc Bắc Nam
Việc
thu hút khu vực tư nhân tham gia vào các dự án hạ tầng quy mô lớn như đường sắt
cao tốc Bắc – Nam mang lại nhiều cơ hội về huy động vốn và cải thiện hiệu quả
quản lý. Tuy nhiên, điều này cũng đặt ra nhiều rủi ro và thách thức cần được
xem xét kỹ lưỡng.
Bảng
so sánh đề xuất của VinSpeed và THACO
https://substackcdn.com/image/fetch/w_1456,c_limit,f_webp,q_auto:good,fl_progressive:steep/https%3A%2F%2Fsubstack-post-media.s3.amazonaws.com%2Fpublic%2Fimages%2F6cb6816e-5724-414e-a8bb-8a7d1b1ee4ff_1606x925.png
Một
trong những rủi ro đáng kể là gánh nặng tài chính và nợ công đối với
Nhà nước. Cả hai đề xuất từ VinSpeed và THACO đều yêu cầu Nhà nước hỗ trợ
tài chính đáng kể. VinSpeed đề xuất vay 80% tổng vốn đầu tư (khoảng 49 tỷ USD)
từ Nhà nước với lãi suất 0% trong 35 năm, trong khi THACO đề nghị Chính phủ bảo
lãnh và hỗ trợ toàn bộ lãi vay trong 30 năm cho khoản vay tương đương từ các tổ
chức tín dụng trong và ngoài nước. Những yêu cầu này có thể tạo ra gánh nặng lớn
cho ngân sách quốc gia và tăng rủi ro tài khóa, đặc biệt nếu dự án không đạt được
hiệu quả tài chính như kỳ vọng.
Rủi
ro vận hành và khả năng hoàn vốn cũng là những yếu tố cần được cân nhắc. Đường
sắt cao tốc là lĩnh vực đòi hỏi công nghệ cao và kinh nghiệm vận hành phức tạp.
Cả VinSpeed và THACO đều chưa có kinh nghiệm trong lĩnh vực này, điều này có thể
dẫn đến rủi ro trong quá trình triển khai và vận hành dự án. Hơn nữa, thời gian
hoàn vốn dài (70-99 năm) và mức giá vé cao có thể ảnh hưởng đến khả năng thu
hút hành khách và đạt được doanh thu như dự kiến.
Rủi
ro pháp lý và thể chế cũng là một mối quan ngại. Đề xuất của VinSpeed về việc
được chỉ định làm nhà đầu tư một số dự án khu đô thị, bất động sản vùng phụ cận
ga đường sắt và thời gian hoạt động dự án là 99 năm đặt ra nhiều câu hỏi về
tính minh bạch và công bằng trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư. Việc thiếu cơ
chế giám sát độc lập và công khai thông tin có thể dẫn đến rủi ro pháp lý và ảnh
hưởng đến niềm tin của công chúng.
Ngoài
ra, khả năng nội địa hóa và phát triển công nghiệp hỗ trợ trong nước cũng
là một thách thức. VinSpeed yêu cầu miễn thuế toàn bộ đối với máy móc, thiết bị,
phương tiện vận tải đường sắt, hàng hóa, linh phụ kiện, vật tư, phụ tùng nhập
khẩu để xây dựng đường sắt, kể cả trong trường hợp các doanh nghiệp nội địa có
thể sản xuất được mặt hàng đó. Ngược lại, THACO chỉ yêu cầu miễn thuế đối với
các mặt hàng mà các doanh nghiệp nội địa không sản xuất được và cam kết sẽ phối
hợp với các doanh nghiệp trong nước nhận chuyển giao công nghệ để sản xuất đầu
máy, toa tàu, thiết bị vận hành và mở các khu công nghiệp cơ khí hỗ trợ. Sự
khác biệt này cho thấy mức độ cam kết khác nhau trong việc phát triển công nghiệp
hỗ trợ trong nước.
5.
Xây dựng thể chế PPP hiệu quả trong bối cảnh khát vọng 2045
Dự
án đường sắt cao tốc Bắc – Nam không chỉ là một sáng kiến hạ tầng mang tính kỹ
thuật – tài chính, mà còn là một thử nghiệm then chốt đối với năng lực thể chế
của Việt Nam. Với quy mô đầu tư ước tính hơn 61 tỷ USD, thời gian triển khai
kéo dài nhiều thập kỷ, và yêu cầu phối hợp giữa trung ương – địa phương – khu vực
tư nhân, đây là hình mẫu điển hình cho logic của Kinh tế học thể chế mới (NIE):
một thiết chế giao dịch dài hạn, phức tạp, tiềm ẩn nhiều chi phí giao dịch, và
đòi hỏi khả năng thiết kế hợp đồng và thực thi vượt xa khuôn khổ pháp lý truyền
thống. Trong bối cảnh Việt Nam đang thúc đẩy cải cách thể chế sâu rộng nhằm đạt
được mục tiêu trở thành nước thu nhập cao vào năm 2045, dự án này mang ý nghĩa
vượt lên trên tính kinh tế – đó là một phép thử của tầm nhìn và năng lực nhà nước
kiến tạo.
5.1. Cải
cách thể chế – điều kiện tiên quyết cho PPP quy mô cực lớn
Một
đặc điểm của mô hình PPP là khả năng phát huy tiềm năng tư nhân thông qua các
cơ chế phối hợp dài hạn. Nhưng để đạt được điều đó, nhà nước cần có năng lực thể
chế tương ứng. Từ góc độ NIE, điều này bao gồm các yếu tố như: (i) hệ thống
pháp lý minh bạch và có thể dự đoán; (ii) cơ chế chia sẻ rủi ro rõ ràng, công bằng
và khả thi về tài chính; (iii) tổ chức trung gian chuyên trách có năng lực đánh
giá dự án, thiết kế hợp đồng và giám sát hiệu quả; và (iv) quyền tài sản và
trách nhiệm hợp đồng được thực thi một cách đáng tin cậy.
Luật
PPP 2020 là một bước tiến, nhưng vẫn còn khoảng trống lớn về thể chế thực thi.
Ví dụ, luật quy định nguyên tắc chia sẻ rủi ro doanh thu 50–50 giữa nhà nước và
tư nhân khi doanh thu lệch quá ± 25% so với dự báo, nhưng không chỉ rõ cách
tính doanh thu, cơ chế kiểm toán độc lập, hay xử lý nếu bất đồng dữ liệu phát
sinh. Điều này có thể dẫn đến bất ổn hợp đồng – một điểm yếu lớn trong lý thuyết
hợp đồng không hoàn chỉnh. Cần xây dựng các quy trình định chế hóa tái đàm
phán, mô hình học tập từ Đài Loan và Hàn Quốc, đồng thời cải thiện hệ thống trọng
tài, giám sát và giải quyết tranh chấp ngoài tòa án.
Bên
cạnh đó, Việt Nam cần phát triển các thiết chế trung gian chuyên biệt, như một
Cơ quan Quản lý PPP Quốc gia với quyền hạn và nguồn lực tương đương các tổ chức
như PIMAC (Hàn Quốc) hay MOTC (Đài Loan). Cơ quan này không chỉ đánh giá kỹ thuật
mà còn xây dựng các mô hình hợp đồng mẫu, tổ chức đấu thầu minh bạch, giám sát
hiệu suất và hỗ trợ giải quyết tranh chấp. Sự thiếu vắng một cơ quan như vậy hiện
nay khiến cho trách nhiệm bị phân tán, năng lực đánh giá thấp, và dự án lớn như
đường sắt cao tốc khó khả thi về quản trị.
5.2.
Thu hút doanh nghiệp tư nhân lớn: Thể chế phải đi trước thị trường
Trong
năm 2024, hai tập đoàn tư nhân lớn – Vingroup và Thaco – lần lượt bày tỏ mong
muốn tham gia dự án đường sắt cao tốc. Điều này là dấu hiệu tích cực cho thấy
tiềm năng nội sinh của khu vực tư nhân Việt Nam đã đạt đến ngưỡng có thể đảm nhận
những dự án mang tính chiến lược quốc gia. Tuy nhiên, như lý thuyết NIE chỉ ra,
“thị trường không thể tự hình thành” nếu không có thể chế hỗ trợ đi trước.
Doanh
nghiệp tư nhân có thể chấp nhận rủi ro thương mại, nhưng rất dè dặt với rủi ro
chính sách – tức những thay đổi trong pháp luật, cơ chế quản lý, hay sự chậm trễ
trong phê duyệt, giải ngân, hoặc chuyển nhượng quyền tài sản. Đây là lý do khiến
nhiều dự án BOT giao thông trước đây rơi vào khủng hoảng, như các tranh chấp trạm
thu phí (ví dụ Cai Lậy, Dầu Giây). Thể chế PPP cần tạo ra một môi trường hợp đồng
có thể tin cậy và dự đoán được, đặc biệt với các nhà đầu tư trong nước vốn chịu
ràng buộc pháp lý trong hệ thống chính trị – pháp luật nội địa.
Giải
pháp là xây dựng các thỏa thuận khung (framework agreement) trước khi đấu
thầu, trong đó xác lập các nguyên tắc bất biến về chia sẻ rủi ro, thời gian
hoàn vốn, phân bổ tài sản, và cơ chế xử lý tranh chấp. Các điều khoản này cần
được luật hóa hoặc ít nhất là xác lập tính cưỡng chế về mặt pháp lý. Đồng thời,
chính phủ nên xem xét các hình thức bảo lãnh chính sách có điều kiện (contingent
policy guarantees) – không bảo lãnh tài chính trực tiếp nhưng đảm bảo ổn định
thể chế.
Một
bài học quan trọng từ các quốc gia châu Á như Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan là
vai trò của các tổ chức trung gian trong quản lý PPP – bao gồm cơ quan đánh giá
dự án độc lập, đơn vị hỗ trợ hợp đồng và tổ chức kiểm toán chuyên trách. Ở Nhật
Bản, cơ quan PPP của Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch (MLIT) không chỉ
ban hành quy chuẩn kỹ thuật mà còn giám sát quá trình lựa chọn nhà đầu tư một
cách minh bạch và công khai. Đài Loan cũng từng gặp thất bại trong dự án Taiwan
HSR giai đoạn đầu do thiếu một cơ quan trung gian mạnh, dẫn đến đổ vỡ hợp đồng
và gánh nặng tài chính chuyển sang nhà nước. Sau cải cách, họ đã thiết lập Ủy
ban Điều phối PPP độc lập thuộc Văn phòng Tổng thống.
5.3.
Khuyến khích mô hình PPP phân tách quyền sở hữu – quyền vận hành
Như
lý thuyết hợp đồng không hoàn chỉnh chỉ ra, vấn đề cốt lõi trong PPP không phải
là “ai sở hữu”, mà là “ai kiểm soát” và “theo cách nào”. Một mô hình được nhiều
nước áp dụng là phân tách quyền sở hữu (public ownership of fixed assets)
và quyền vận hành (private operation of services). Nhà nước đầu tư hoặc
giữ quyền sở hữu cơ sở hạ tầng như đường ray, nhà ga, hệ thống tín hiệu, trong
khi khu vực tư nhân đầu tư phương tiện, công nghệ và vận hành theo hợp đồng có
KPI rõ ràng và thời hạn xác định. Mô hình này có thể giảm rủi ro cho nhà đầu
tư, tăng tính kiểm soát của nhà nước, và dễ điều chỉnh khi chính sách thay đổi.
Mô
hình này phù hợp với bối cảnh tài khóa của Việt Nam và khuyến khích vai trò của
các tập đoàn nội địa có năng lực đổi mới sáng tạo (như Vingroup trong lĩnh vực
xe điện và logistics, hay Thaco trong sản xuất phương tiện và xây dựng hạ tầng).
Đây cũng là cơ sở để phát triển công nghiệp hỗ trợ trong nước – một mục tiêu
quan trọng trong Chiến lược công nghiệp hóa giai đoạn 2021–2030. Cũng cần lưu ý
là trên thế giới chưa từng có dự án PPP nào trước đây từng đạt tới quy mô 61 tỷ
USD như đề xuất của Việt Nam. Vì vậy, nếu muốn theo đuổi mô hình PPP, Việt Nam
cần chia nhỏ dự án, học hỏi bài học từ các nước (Đài Loan, Hàn Quốc, Anh), và đặc
biệt là thiết kế thể chế quản trị cực kỳ cẩn trọng để tránh thất bại tài khóa
và rủi ro xã hội.
5.4. Cải
cách đồng bộ hệ thống pháp luật và hành chính
Nhiều
rào cản thể chế hiện nay không nằm ở văn bản pháp luật, mà ở khâu thực thi và
năng lực hành chính. Các nhà đầu tư thường phản ánh tình trạng chồng chéo giữa
các luật như Luật PPP, Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, và Luật Đất
đai. Một dự án đường sắt cao tốc có thể phải xin ý kiến của hàng chục bộ,
ngành, địa phương, kéo dài thời gian chuẩn bị lên đến 5–7 năm, làm tăng chi phí
cơ hội. Do đó, Việt Nam cần thực hiện cải cách theo hướng: (i) rà soát và thống
nhất hệ thống luật liên quan đến PPP; (ii) đơn giản hóa thủ tục hành chính
thông qua một cơ quan điều phối duy nhất; và (iii) tăng tính trách nhiệm giải
trình (accountability) của cán bộ công quyền trong quá trình ra quyết định.
Ngoài
ra, cần thúc đẩy việc số hóa các quy trình hành chính liên quan đến đầu tư PPP.
Hệ thống thông tin quốc gia về dự án PPP nên được tích hợp với các cơ sở dữ liệu
tài chính, ngân sách, đấu thầu và đất đai. Việc minh bạch hóa thông tin không
chỉ tăng cường lòng tin của khu vực tư mà còn giúp nâng cao hiệu quả kiểm soát
của Nhà nước và xã hội.
5.5.
Khuyến nghị chính sách theo từng cấp độ
Dựa
trên phân tích lý thuyết và thực tiễn, có thể đưa ra một số khuyến nghị theo ba
cấp độ: vĩ mô, trung mô và vi mô.
Ở
cấp độ vĩ mô, cần xác lập vai trò trung tâm của cải cách thể chế trong chiến lược
phát triển đến 2045. Điều này bao gồm việc lồng ghép chính sách PPP vào các quy
hoạch quốc gia, nâng cao năng lực hoạch định chính sách công và bảo đảm sự ổn định,
nhất quán về chính sách để tạo niềm tin dài hạn.
Ở
cấp độ trung mô, cần xây dựng cơ chế thể chế PPP phù hợp với đặc điểm từng lĩnh
vực (giao thông, y tế, giáo dục...), tránh "một khuôn cho tất cả". Ví
dụ, dự án đường sắt cao tốc nên có thiết kế thể chế riêng, bao gồm Hội đồng Thẩm
định PPP ngành giao thông và có quy định rõ trách nhiệm giữa trung ương – địa
phương.
Ở
cấp độ vi mô, nên triển khai các thí điểm với mô hình PPP như hợp tác đồng tài
trợ công – tư (blended finance), hợp đồng quản lý kết quả đầu ra (output-based
contracts), và thử nghiệm sandbox cho công nghệ vận hành đường sắt. Các
sáng kiến này nên được đánh giá định kỳ, với sự tham gia của các viện nghiên cứu,
đại học, và tổ chức quốc tế.
6.
Kết luận
Việc
triển khai các dự án hạ tầng quy mô lớn theo hình thức đối tác công tư (PPP) tại
Việt Nam, đặc biệt là dự án đường sắt cao tốc Bắc – Nam, đòi hỏi một sự chuyển
biến mạnh mẽ cả về tư duy lẫn thiết kế thể chế. Dưới góc nhìn của Kinh tế học
thể chế mới (NIE), những vấn đề như chi phí giao dịch, bất toàn hợp đồng và bất
đối xứng thông tin là các thách thức cốt lõi ảnh hưởng đến hiệu quả và bền vững
của mô hình PPP. Các kinh nghiệm quốc tế cho thấy: một thể chế thực thi linh hoạt,
minh bạch và đáng tin cậy là điều kiện tiên quyết để các PPP thành công. Và
ngay cả như vậy, chúng ta cũng phải đối mặt với thực tế là hầu như không có dự
án hạ tầng quy mô nào (ở mức tương đương dự án đường sắt cao tốc Bắc Nam của Việt
Nam) là đã được thực hiện PPP cả.
Tong
bối cảnh Việt Nam đang khát vọng vươn mình trở thành nước thu nhập cao vào năm
2045 và với sự chỉ đạo quyết liệt của Tổng Bí thư và Bộ Chính trị, thì đây là một
cơ hội hiếm có để vượt qua các điểm nghẽn cố hữu về thể chế. Tuy nhiên, thành
công không thể đến nếu không giải quyết đồng bộ các vấn đề từ cải cách luật
pháp, tăng cường năng lực thực thi, đảm bảo minh bạch thông tin, cho đến sự
tham gia và thẩm quyền của các tổ chức giám sát độc lập.
Cuối
cùng, PPP không thể là chiếc đũa thần giải quyết mọi vấn đề đầu tư công. Nhưng
nếu được thiết kế đúng, đặt trong một khung thể chế thích hợp và gắn với các
chiến lược dài hạn, PPP có thể là động lực quan trọng đưa Việt Nam vượt qua bẫy
thu nhập trung bình và tiến tới phát triển bền vững. Và cho dù dự án đường sắt
cao tốc sắp tới của Việt Nam có được triển khai dưới hình thức nào đi nữa, thì
đây cũng sẽ là những cơ hội vàng để chúng ta thực hiện những cải cách thể chế
sâu rộng, nhằm huy động được đầy đủ các nguồn lực của xã hội cho phát triển.
============================
Kinh
tế học thể chế mới là gì?
Linh’s Substack
May
30, 2025
https://vhlinh.substack.com/p/kinh-te-hoc-the-che-moi-la-gi?
XEM >>>>>
