TÀI NGUYÊN và TÍNH MINH BẠCH TRONG NGÂN SÁCH

Tài nguyên và tính minh bạch trong ngân sách
13-02-2009
http://www.thiennhien.net/news/157/ARTICLE/7808/2009-02-13.html
ThienNhien.Net – Để tìm ra mối liên hệ giữa sự phong phú tài nguyên thiên nhiên và sự thiếu minh bạch trong ngân sách ở các quốc gia, Tổ chức Hợp tác Ngân sách Quốc tế (IBP) đã thực hiện một đánh giá chi tiết về tính minh bạch của ngân sách ở 85 quốc gia trong năm 2008. Mới đây, họ đã công bố bản Báo cáo của đợt đánh giá này.

Báo cáo cho thấy ngân sách của các quốc gia phụ thuộc vào tài nguyên có xu hướng ít minh bạch hơn những quốc gia ít/không phụ thuộc. Dựa trên các kết quả điều tra, IBP đã tạo ra chỉ số minh bạch ngân sách (OBI). Đây là thước đo tương đối về khả năng tiếp cận và tính toàn diện của các thông tin ngân sách thiết yếu.
Kết quả phân tích năm 2008 cho thấy OBI của các quốc gia phụ thuộc vào tài nguyên tương đối thấp, trung bình là 31%, so với 45% của những quốc gia ít phụ thuộc vào tài nguyên. Ngoại trừ Nam Phi, không có quốc gia phụ thuộc tài nguyên nào khác xuất hiện trong tốp 5 nước có OBI cao nhất.

Tính minh bạch thấp ở các quốc gia dầu mo

Xem xét các số liệu kĩ hơn, người ta thấy rằng trong số 22 nước được coi là những nơi khai thác dầu mỏ và khí đốt lớn, lí do chủ yếu khiến OBI thấp là do sự thiếu minh bạch và thiếu tin cậy của ngân sách. OBI trung bình của các nước này chỉ là 22%.

Các nước phụ thuộc vào nguồn khoáng sản có chỉ số tương tự như các quốc gia ít phụ thuộc vào tài nguyên, tức là 47%. Điều này chỉ ra nhu cầu rằng các chuyên gia cần có những nghiên cứu sâu hơn gắn với những thuộc tính của mỗi nguồn tài nguyên thiên nhiên.

Lượng đóng góp cho ngân sách từ doanh thu khai thác dầu mỏ và khí đốt cho thấy có sự khác biệt giữa các quốc gia khai thác khoáng sản và các quốc gia khai thác các chất có nguồn gốc hydrocacbon.

Đi sâu hơn vào vấn đề này, nhóm tác giả của bản báo cáo đã phân tích một tập hợp 55 câu hỏi xoay quanh các thách thức chủ yếu về chính sách tài khóa mà chính phủ các nước đối mặt trong việc quản lý lợi tức từ tài nguyên thiên nhiên. Kết quả cho thấy tình trạng phổ biến là các quốc gia phụ thuộc vào dầu mỏ quản lý nguồn tài nguyên của mình rất kém. Hệ thống quản lý chi tiêu ngân sách của họ cũng rất tồi.
Sự yếu kém của các quốc gia này trong việc đề ra những kế hoạch dài hạn và kết nối các kế hoạch này với các khung chi tiêu trung hạn và ngân sách hàng năm có thể ngăn cản sự đa dạng hoá của nền kinh tế và các nỗ lực xoá đói giảm nghèo.

Bản báo cáo cũng cho thấy một thực tế rằng lợi tức từ khai thác và xuất khẩu dầu mỏ thường được để ngoài ngân sách của những quốc gia dồi dào tài nguyên này. Điều này làm cản trở chặn vai trò giám sát và phản biện của công chúng đối với quá trình khai thác tài nguyên.
Tuy nhiên, kết quả của bản báo cáo OBI 2008 cũng chỉ ra rằng các quốc gia có thể minh bạch và đáng tin cậy đối với công chúng ngay cả khi được tạo hoá ban tặng nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú.

Chẳng hạn Nam Phi, Na Uy, cộng hoà Botswana, và Peru là những nước như vậy và họ có chỉ số OBI cao so với các quốc gia sản xuất khoáng sản và các chất có nguồn gốc hydrocácbon.

Điều này chỉ ra rằng sự dồi dào về nguồn tài nguyên thiên nhiên không nhất thiết đi kèm với tốc độ tăng trưởng kinh tế thấp hơn, một hiện tượng thường được gọi là “tác dụng ngược của tài nguyên”. Hơn nữa, ngân sách mở hay ngân sách minh bạch và đáng tin cậy sẽ giúp hướng việc sử dụng lợi tức thu được từ tài nguyên thiên nhiên vào việc phát triển kinh tế và con người.

Chi phí của sự thiếu minh bạch

Sự thiếu minh bạch ngân sách ở các quốc gia phụ thuộc dầu mỏ gây ra những hệ quả sâu sắc, chẳng hạn như có thể dẫn đến sự quản lý yếu kém về tài nguyên trung đến dài hạn. Đây là một mối lo thực sự đối với những quốc gia có mức OBI là 0% như CHDC São Tomé và Príncipe (châu Phi). São Tomé và Príncipe mới gia nhập danh sách những quốc gia giàu tài nguyên và được dự đoán là sẽ có những bước phát triển vượt bậc nhờ dầu mỏ trong những năm tới đây. Việc minh bạch hóa ngân sách được đánh giá là sẽ giúp cho người dân và xã hội dân sự gắn chính phủ của họ vào trách nhiệm quản lý những nguồn lợi tài nguyên một cách hợp lý và sử dụng chúng để phục vụ cho lợi ích của số đông dân chúng, trong đó phần lớn vẫn còn sống trong nghèo đói.

Ngoài ra, độ minh bạch thấp có thể cũng sẽ ngăn cản sự hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia, như trường hợp của Ả rập Sauđi, nước có OBI là 1%. Mặc dù có tiếng tăm về chính sách tài khoá hợp lý nhưng Ả rập Sauđi không được các tổ chức đánh giá cao. Tổ chức địa phương ở nước này chưa minh bạch, vì vậy vẫn chưa tạo được lòng tin. Cả những người dân Ả rập lẫn những nhà đầu tư quốc tế đều thiếu những thông tin cần thiết để đánh gia những gì chính phủ đang thực sự làm với đồng tiền thu được.

Điều khiến cho các nhà nghiên cứu lo lắng nhất là sự thiếu minh bạch sẽ góp phần làm gia tăng tham nhũng và vi phạm quyền con người, đặc biệt ở các nước như Sudan, CHDC Công-gô và CH Equatorial Guinea. Cả ba nước này đều có OBI là 0%.

Một trong những nguyên nhân chính của mâu thuẫn ở Sudan là do sự tập trung của cải và quyền lực vào tay chính quyền trung ương ở miền Bắc, trong khi số đông dân nghèo lại tập trung ở miền Nam. Từ năm 2003, quốc gia này đã bước vào thời kỳ bùng nổ dầu mỏ và khí đốt, mang lại doanh thu tới 2 tỉ USD/năm, chiếm gần 70% doanh thu xuất khẩu của cả nước. Mặc dù năm 2005 hiệp định Hoà Bình ở Sudan đã buộc các bên phải công khai doanh thu từ dầu lửa, nhưng cả chính quyền của cả hai miền Nam Bắc đều giấu nhẹm, không công bố thông tin này. Điều này đặt ra nghi vấn rằng tiền rất có thể đã được sử dụng để mua vũ khí, chứ không phải để làm giảm bớt sự nghèo đói. Điều này đe doạ sự ổn định của hiệp ước.

Tại sao tính minh bạch trở thành vấn đề nổi cộm ở các nước giàu tài nguyên?

Sự thiếu minh bạch ngân sách ở các quốc gia sản xuất dầu lửa có thể là hệ quả trực tiếp của sự phụ thuộc của ngân sách quốc gia vào dầu mỏ. Do chính phủ không phải phụ thuộc nhiều vào việc đánh thuế người dân nên ở các quốc gia này các kênh giải trình ngân sách thông thường dễ bị phớt lờ. Các chuyên gia nhấn mạnh rằng đối với những nước này, cần đặc biệt quan tâm thiết lập cơ chế giám sát quá trình lập pháp và giám sát công một cách hiệu quả trong lĩnh vực thu, chi phần ngân sách do khai thác và xuất khẩu tài nguyên mang lại.

Lợi tức từ tài nguyên thiên nhiên là không ổn định và có hạn. Điều này lí giải tại sao ngân sách cần minh bạch hơn để bảo đảm rằng di sản sẽ được dùng cho mục đích phát triển. Do sự khai thác tài nguyên có thể dẫn tới cạn kiệt của nguồn lợi này, các chính phủ ở các quốc gia phụ thuộc vào tài nguyên phải được chuẩn bị để thay thế các nguồn lợi từ sản xuất và xuất khẩu tài nguyên này bằng các nguồn thu nhập khác.

Việc đưa các lựa chọn chính sách ra thảo luận công khai là rất cần thiết, để đảm bảo lợi tức từ tài nguyên được sử dụng để mở rộng và củng cố sự tăng trưởng kinh tế bền vững.

Lợi tức từ tài nguyên thiên nhiên cực kì không ổn định. Trong quá trình bùng nổ giá cả, sự thiếu minh bạch không khuyến khích chính phủ tối ưu hoá chi phí, đa dạng hoá nguồn doanh thu, và đề ra các kế hoạch để giảm nhẹ hậu quả của một sự thay đổi bất ngờ trong giá cả tài nguyên. Khi giá cả giảm, sự thiếu minh bạch ngân sách đã ngăn cản sự phản biện của công chúng về các phản ứng chính sách đối với sự đóng băng ngân sách. Điều này thường dẫn đến sự cắt giảm trong các chương trình xã hội và đầu tư công, làm giảm đi hiệu quả của các nỗ lực xoá đói giảm nghèo.

Gia tăng sự minh bạch như thế nào?

Như những khác biệt đã phân tích nêu trên giữa các nước giàu tài nguyên, có thể thấy rằng việc trở thành nạn nhân của “lời nguyền tài nguyên” không phải là điều không thể tránh khỏi. Có một vài biện pháp hiệu quả về chi phí mà những nước giàu tài nguyên có thể áp dụng để thay đổi làm gia tăng một cách đáng kể sự minh bạch.

Báo cáo cho thấy có một số lượng đáng kể các nước giàu tài nguyên thực tế cung cấp những thông tin ngân sách cho các mục đích nội bộ của họ hoặc cho các nhà tài trợ nhưng thất bại trong việc tiết lộ chúng cho công chúng. Ở 25 trong số 34 quốc gia giàu tài nguyên được khảo sát, chính phủ cung cấp ít nhất một (thường là một vài) báo cáo ngân sách song lại không công bố cho công chúng.

Điều này cho thấy rằng nhiều quốc gia có thể nhanh chóng và hiệu quả đẩy mạnh tính minh bạch ngân sách chỉ đơn giản bằng cách công bô thông tin mà họ đã tổng hợp ra. Ví dụ, OBI 2008 của Sudan là 0 bởi vì quốc gia này không công bố bất cứ một thông tin ngân sách quan trọng nào cho công chúng. Mặc dù trên thực tế, họ tổng hợp tới 8 loại khác nhau, trong đó có 1 bản theo chuẩn quốc tế.

Những phân tích về sự thiếu minh bạch ở các quốc gia sản xuất dầu lửa nêu trên cuối cùng nhấn mạnh một nhu cầu cấp thiết rằng cần triển khai sáng kiến minh bạch (EITI) ở các quốc gia có nguồn tài nguyên dồi dào, với mục tiêu nâng cao cơ hội giám sát của công chúng và độ tin cậy của các luồn thu-chi ngân sách từ nguồn lợi tức tài nguyên.

Phượng Hà (Theo Revenue Watch Institute, 05/02/2009)

-------------------------------------------

Budget transparency and development in resource-dependent countries
Paolo de Renzio, Pamela Gomez and James Sheppard
http://www.viet-studies.info/kinhte/Budget_transparency_resource_dependence.pdf