VÌ SAO HOA KỲ CHƯA THAM GIA CÔNG ƯỚC LUẬT BIỂN - UNCLOS? (Nguyễn Quốc Tấn Trung - Luật Khoa)

Vì sao Hoa Kỳ chưa tham gia Công ước Luật Biển – UNCLOS?

Nguyễn Quốc Tấn Trung  -  Luật Khoa

23/07/2020

https://www.luatkhoa.org/2020/07/vi-sao-hoa-ky-chua-tham-gia-cong-uoc-luat-bien-unclos/

Bạn có biết Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên tuyên bố sự tồn tại của “vùng lãnh hải” (territorial sea), ban đầu vốn có chiều rộng ba hải lý tính từ bờ (được tính toán dựa theo bán kính bắn của các loại đại bác phổ biến thời bấy giờ)? Và đó là vào tận năm 1793.

Bạn có biết Hoa Kỳ cũng là quốc gia đầu tiên tạo lập và bình thường hóa các chuẩn mực liên quan đến các quyền chủ quyền của quốc gia ven biển với Tuyên bố Truman 1945 (Truman’s Proclamation), khẳng định quyền độc quyền khai thác của Hoa Kỳ đối với các tài nguyên của vùng thềm lục địa của quốc gia ven biển? 

Hoa Kỳ tiếp tục là quốc gia dẫn đầu, và quốc gia duy nhất hiện nay có khả năng dẫn đầu các chương trình chống hải tặc, bảo vệ tự do hàng hải, cũng như sự an toàn của giao thương hàng hải quốc tế.

Nói không ngoa, Hoa Kỳ tiếp tục là một trong những “nhà xuất khẩu” các chuẩn mực pháp lý quốc tế quan trọng nhất thế giới, đặc biệt trong vấn đề hàng hải. 

Tuy nhiên, sẽ có điều làm một số bạn đọc bất ngờ: Hoa Kỳ vẫn không phải là thành viên chính thức của Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật biển (UNCLOS). Nghĩa là cường quốc mạnh nhất trên biển không nằm trong số 168 quốc gia thành viên của Công ước này.

Câu hỏi ngay lập tức hiện lên trong đầu của chúng ta: Làm sao anh có thể đi phản đối quốc gia A, phê phán quốc gia B là không tuân thủ UNCLOS, không tôn trọng các nguyên tắc luật biển, trong khi chính bản thân anh còn không phải là thành viên của UNCLOS và dường khi không bị các nguyên tắc đó điều chỉnh? 

Hoa Kỳ và quá trình hình thành UNCLOS

Như hầu hết các chế định và văn bản quy phạm pháp luật quốc tế đương đại quan trọng khác, Hoa Kỳ là một trong những quốc gia nhiệt thành hỗ trợ quá trình đàm phán hình thành nên UNCLOS. Quá trình đàm phán công ước này hoàn tất vào ngày 10/12/1982, nhưng chính quyền Mỹ của Tổng thống Ronald Reagan (1981 – 1989) không ký kết.

Theo nhận định của nhà ngoại giao James L Malone, trường Phái đoàn UNCLOS III của Hoa Kỳ, Hoa Kỳ đã dành hết sức mình để cổ võ và pháp điển hóa vào bản thảo UNCLOS các giá trị liên quan đến tự do hàng hải và tự do liên lạc trên biển, quyền khai thác và phát triển tài nguyên biển, cũng như đẩy mạnh động lực hình thành những nhóm nghĩa vụ bảo vệ môi trường và hệ sinh thái biển. 

Cựu hạm trưởng George Galdorisi thuộc Hải quân Hoa Kỳ lại có nhiều tiếc nuối về mối quan hệ giữa Hoa Kỳ và UNCLOS. Ông nói: 

“Giá mà chúng ta chỉ là một kẻ ngoài cuộc của quá trình đàm phán UNCLOS, hay giá mà chúng ta phản đối UNCLOS một cách rõ ràng, mạnh mẽ và minh thị, việc không ký kết tham gia UNCLOS của Hoa Kỳ có lẽ đã không gây bất ngờ đến vậy.

Đằng này, chúng ta lại là một trong những thành viên chủ động, tích cực nhất trong suốt 25 năm soạn thảo, đàm phán của UNCLOS. Chỉ vì một chút phật lòng về các điều khoản liên quan đến đáy biển và khai thác đáy biển, việc Hoa Kỳ không ký kết và tham gia UNCLOS khiến cho nhiều quốc gia ngỡ ngàng.” 

Ông nhận định, sự đảo chiều chính sách này sẽ để lại những hệ quả chính trị bất lợi cho Hoa Kỳ.

https://www.luatkhoa.org/wp-content/uploads/2020/07/1009-bill-clinton-ronald-reagan-1024x1024.jpg

Tổng thống tân cử Bill Clinton thăm văn phòng đương kim tổng thống Ronald Reagan ở Los Angeles ngày 27/11/1992. Ảnh: Reuters.

Đến năm 1994, chính quyền Bill Clinton thương thảo và dẫn đến một thỏa thuận bổ sung cho UNCLOS có tên gọi “Thỏa ước liên quan đến việc thực thi Chương XI Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển 1982” (Thỏa ước 1994). Theo đó, văn bản này làm rõ trách nhiệm, quy trình và thời hạn phê duyệt các dự án thăm dò, khai thác khoáng sản đáy biển của các nhà thầu, xác định vùng bảo tồn… Thỏa thuận này, cùng với UNCLOS, đã được trình lên cho Thượng viện để cân nhắc phê chuẩn, song cũng không làm hài lòng các nhà lập pháp Hoa Kỳ cho đến tận ngày nay.

Kết quả là, khi UNCLOS bắt đầu có hiệu lực từ ngày 16/11/1994, không có tên Hoa Kỳ trong danh sách thành viên. Khi Thỏa ước 1994 bắt đầu có hiệu lực từ ngày 28/7/1996, cũng không có tên Hoa Kỳ.

Nhìn chung, có thể đồng tình rằng Hoa Kỳ có vai trò rất lớn, và thậm chí là thể hiện sự đồng thuận rất cao đối với hầu hết các giá trị và nguyên tắc mà UNCLOS hướng tới. Tuy nhiên, họ đã không thể trở thành một thành viên chính thức của Công ước quan trọng này. 

Quan ngại của Hoa Kỳ là gì?

Theo nghiên cứu và sử liệu, điều khiến chính quyền của Tổng thống Mỹ Ronald Reagan và cả lưỡng viện Hoa Kỳ không hài lòng nhất về UNCLOS là chương về đáy biển, tài nguyên đáy biển và phương pháp khai thác thương mại chúng (Chương XI).

UNCLOS ghi nhận đáy biển (seabed) là “di sản chung” của nhân loại. 

“Di sản chung” của nhân loại thì thật là một cách chơi chữ cao quý xa hoa, nhưng trong quá trình đàm phán, nó lại bị biến thành giả định cho rằng bất kỳ quốc gia nào trên thế giới cũng phải được hưởng lợi từ việc khai thác tài nguyên đáy biển. Trong khi đó, những quốc gia đầu tư công sức và tiền của vào việc phát triển, khai thác, thăm dò các khoáng sản lại không được hưởng lợi đúng với thành quả lao động của họ.

Điều này được cho là biểu hiện của việc cài cắm các học thuyết cộng sản vào pháp luật quốc tế của Liên Xô, đi ngược lại các giá trị, triết lý kinh tế – chính trị nền tảng của các này dân chủ tư sản phương Tây.

Các học giả và những nhà ngoại giao Hoa Kỳ cũng đặc biệt lên án cái gọi là Cơ quan Quản lý Đáy biển Quốc tế (International Seabed Authority – ISA). Hoa Kỳ từng tin tưởng và khẩn thiết kêu gọi cho các nỗ lực quốc tế nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của các quốc gia mong muốn tham gia vào quá trình khai thác tài nguyên đáy biển, nhưng không cho rằng ISA sẽ là lời giải đáp cho các vấn đề đó. 

Hoa Kỳ khẳng định họ sẽ không chấp nhận trao quyền quản lý tài nguyên biển và những biên giới đại dương (mà con người vẫn còn chưa thể khai phá hết) cho một tổ chức quốc tế quan liêu cồng kềnh kém hiệu quả.

Công bằng mà nói thì cơ cấu tổ chức của ISA phức tạp không kém gì chính bản thân Liên Hiệp Quốc, với Đại hội đồng (Assembly), Hội đồng điều hành (Executive Council) cùng các Ủy ban Pháp lý và Ủy ban Công nghệ (Legal and  Technical  Commission)… và nhiều ban bệ quản lý khác. Các quyết định mà ISA đưa ra do đó chắc chắn vẫn dựa vào số đông, đậm đặc bản chất chính trị. 

Tuy nhiên, cũng nhiều học giả cho rằng, nếu không có sự tồn tại của ISA, các vùng đáy biển sâu không thuộc thẩm quyền của bất kỳ quốc gia nào có thể dễ dàng bị các quốc gia giàu có (mà điển hình là Hoa Kỳ) độc quyền khai thác. Điều này khiến cho khoảng cách giàu nghèo giữa các quốc gia ngày càng tăng cao.

Dù bạn chọn phe nào đi chăng nữa, lý do khiến Hoa Kỳ quyết định đứng ngoài UNCLOS chỉ giới hạn trong các khúc mắc về Cơ quan Quản lý Đáy biển Quốc tế. Xét theo lịch sử trao đổi và đóng góp của quốc gia này, chính phủ Hoa Kỳ không phàn nàn gì về các quy định và nguyên tắc xây dựng vùng biển quốc gia, các vấn đề liên quan đến chủ quyền và quyền chủ quyền của các quốc gia ven biển. 

https://www.luatkhoa.org/wp-content/uploads/2020/07/zones-hires.jpg

Phân chia ranh giới chủ quyền quốc gia trên biển theo UNCLOS. Ảnh: oceanexplorer.noaa.gov.

Hoa Kỳ có trách nhiệm tuân thủ các nguyên tắc của UNCLOS hay không?

Đây là một câu hỏi khó.

Về cơ bản, Hoa Kỳ không phải là thành viên của UNCLOS, nên theo hình thức mà nói, họ không có trách nhiệm tuân thủ các điều khoản của UNCLOS.

Tuy nhiên, vào năm 1982, không lâu sau khi nhậm chức, chính quyền của Tổng thống Ronald Reagan đã tạm hoãn mọi quá trình đàm phán liên quan đến UNCLOS để thực hiện một cuộc rà soát chính sách (policy review) liên quan đến dự thảo của Công ước này.

Kéo dài hơn một năm và tiêu tốn rất nhiều công sức của các chuyên gia Hoa Kỳ, họ đi đến kết luận rằng hầu hết các điều khoản “phi đáy biển” về tự do hàng hải, hàng không trên biển, các vấn đề về vùng biển, thềm lục địa, chủ quyền và quyền chủ quyền biển… đều phản ánh đúng thực tiễn trước nay của các tập quán công pháp quốc tế. 

Không chỉ vậy, với sự tham gia nhiệt tình của Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) trong các vụ việc liên quan đến phân định ranh giới biển và tranh chấp lãnh thổ biển từ trước đến nay, rất nhiều các quy định của UNCLOS tiếp tục được khẳng định là tập quán công pháp quốc tế. 

Để liệt kê, các vấn đề như: 

1.    Chủ quyền của quốc gia ven biển tại lãnh hải (territorial sea); 

2.    Việc xác định đường cơ sở thẳng theo mức thủy triều thấp; 

3.    Quyền qua lại vô hại (innocent passage); 

4.    Vấn đề về vịnh và vũng tàu; 

5.     giữa hai quốc gia lãnh hải tiếp giáp.v.v.  

đều đã được xác định là tập quán pháp quốc tế, và vì vậy điều chỉnh tất cả các quốc gia của cộng đồng quốc tế. 

Trên cơ sở lập luận của chính quyền Hoa Kỳ, và trên cơ sở nguyên tắc pháp luật quốc tế, Hoa Kỳ đã tự cam kết trách nhiệm tuân thủ hầu hết các điều khoản của UNCLOS từ rất lâu. Chỉ là chúng nằm dưới dạng tập quán pháp mà thôi. 

Xét về thực tiễn, Hoa Kỳ cũng cho thấy là một quốc gia có trách nhiệm khi thực thi các nguyên tắc UNCLOS. Trong một bài viết trước đây của Luật Khoa, có thể thấy việc tuyên bố vùng lãnh hải, xác định các vùng quyền chủ quyền của Hoa Kỳ và việc giải quyết các khác biệt ranh giới biển cùng các quốc gia hàng xóm đều dựa trên cơ sở thỏa thuận, tự nguyện, đôi bên cùng có lợi. 

Tranh chấp phân định ranh giới biển ồn ào nhất mà Hoa Kỳ từng tham gia là việc xác định ranh giới thềm lục địa tại Vịnh Maine đầu thập niên 1980 với Canada. Tuy nhiên, thay vì dùng vũ lực quân sự chiếm đảo, thay vì quần thảo vùng biển nước bạn đến tận gần lãnh hải bằng tàu đánh cá trang bị vũ trang hay các tàu hải trình như Trung Quốc làm với Việt Nam, Hoa Kỳ chấp thuận yêu cầu của Canada, mang tranh chấp ra xét xử tại Tòa án Công lý Quốc tế.

                                                         ***

Sẽ là không thực tế nếu cho rằng Hoa Kỳ đã làm trọn vẹn nghĩa vụ của một cường quốc hàng hải khi họ nhất quyết không phê chuẩn, để từ đó trở thành thành viên của UNCLOS. Tuy nhiên, các thông tin trên cho thấy chính quyền Hoa Kỳ nhận thức rất rõ nghĩa vụ tuân thủ của mình đối với hầu hết các nghĩa vụ nằm trong UNCLOS, dưới dạng các nguyên tắc pháp lý phổ quát. Nếu nói về trách nhiệm của một quốc gia lớn đối với các vấn đề trên biển, Hoa Kỳ vẫn là một đối tác đáng tin cậy hơn Trung Quốc rất nhiều.