Alan Renwick - The Constitution Unit
Biên
dịch: Lê Xuân Hùng
Nguồn:
Alan Renwick, “The
road to Brexit: 16 things you need to know about what will happen if we vote to
leave the EU”, The Constitution Unit, 24/06/2916
Hậu
quả của cuộc trưng cầu dân ý
1.
Vương quốc Liên hiệp Anh và Bắc Ireland (sau đây gọi tắt là Anh) hiện tại vẫn
tiếp tục là thành viên của Liên minh châu Âu (EU). Trên bình diện thuần túy pháp lý, kết quả trưng cầu dân ý không có bất cứ
hiệu lực nào: cuộc bỏ phiếu này chỉ mang tính tham khảo, vậy nên về nguyên tắc,
chính phủ có thể phớt lờ nó đi. Tuy nhiên, xét về mặt chính trị, các thành viên
chính phủ sẽ không bao giờ dám ủng hộ phương án này. Thủ tướng David Cameron đã
tuyên bố ý chí của cử tri “phải
được tôn trọng” và ra dấu hiệu bắt đầu quá trình rút khỏi EU. Chúng ta nên
ý thức rằng việc bỏ phiếu rời EU đồng nghĩa với việc chúng ta tất yếu sẽ ra đi (xem
điểm thứ 16) – mặc dù nhiều vấn đề phức tạp có thể sẽ nảy sinh trên con đường
đó.
2. Hậu
quả tức thời của cuộc trưng cầu ý dân mang tính chính trị hơn là pháp lý: Thủ tướng David Cameron đã tuyên bố sẽ từ chức, và một bản kiến nghị bỏ phiếu
bất tín nhiệm đối với Lãnh đạo Công đảng Jeremy Corbyn đã được đệ trình.
Trước cuộc bỏ phiếu đã có những đồn đoán về khả năng David Cameron sẽ phải rời
nhiệm sở tại phố Downing chỉ vài ngày sau khi người dân bỏ phiếu tán thành
Brexit, nhưng quyết định ở lại cho đến khi người kế nhiệm được bầu ra của ông
không chỉ phản ánh nguyện vọng cá nhân của vị thủ tướng. Quy
chế hoạt động của Nội các nói rõ (tại khoản 2.10) rằng thủ tướng chưa thể rời
nhiệm sở cho đến khi ông ta có thể cố vấn cho Nữ hoàng về người sẽ thành lập
chính phủ mới. Điều
lệ của đảng Bảo thủ quy định 2 bước của quá trình bầu lãnh đạo: bước thứ nhất,
phe Bảo thủ trong Quốc hội, thông qua các cuộc bỏ phiếu liên tiếp, sẽ lọc ra
hai ứng cử viên; sau đó các đảng viên sẽ chọn giữa hai ứng viên này bằng phiếu
bầu qua thư. Kinh nghiệm gần đây cho thấy quá trình này sẽ phải mất ít nhất hai
đến ba tháng.
Cơ
chế rút khỏi EU
3.
Các điều kiện của việc Anh rút khỏi EU và tính chất của mối quan hệ giữa đất nước
này và EU trong tương lai sẽ được đề ra thông qua các cuộc thương lượng với 27
nước thành viên còn lại, theo đúng Điều 50 của Hiệp
ước Lisbon. Thủ tướng sẽ khởi động quá trình này bằng việc thông báo
cho Hội đồng châu Âu (cơ quan quy tụ các vị thủ tướng/ tổng thống của các nước
thành viên) về ý định rút khỏi EU của Anh. Điều này sẽ mở ra một thời hạn 2 năm
cho việc thương thảo rút khỏi EU – khoảng thời gian này có thể được gia hạn chỉ
khi có sự ủng hộ nhất trí của tất cả các nước thành viên. Chúng ta sẽ rời khỏi
EU khi một thỏa thuận được tán thành – điều đòi hỏi sự đồng ý của Anh cũng như
của một ‘đa số thỏa mãn quy định’ trong 27 nước thành viên còn lại (cụ thể, ít
nhất 20 nước trong số đó, và bao gồm ít nhất 65% dân số các nước thành viên
châu Âu). Nếu như thời hạn hai năm kết thúc mà không có thỏa thuận hay sự gia hạn
nào, chúng ta sẽ tự động rời khỏi EU với những điều kiện không mong muốn (xem
điều 4).
4. Điều
50 làm cán cân quyền lực trong đàm phán nghiêng về phía các nước thành viên ở lại.
Đó là vì thời hạn 2 năm và yêu cầu nhất trí tuyệt đối để gia hạn cho khoản thời
gian đó. Nếu chúng ta phải rời EU khi không đạt được thỏa
thuận nào, chúng ta sẽ tự động trở về với các quy định của Tổ chức
Thương mại Thế giới (WTO) về thương mại. Các quy định đó yêu cầu các khoản
thuế quan phải bị đánh vào trao đổi thương mại giữa Anh và EU, gây thiệt hại
cho tất cả các bên nhưng đặc biệt tồi tệ với nước Anh. Các nhà đàm phám sẽ tốn
nhiều công sức để tránh kết cục đó, và ắt hẳn những nỗ lực đó sẽ thành công.
Tuy nhiên, như chúng tôi đã trình bày trong
tài liệu về tác động của Brexit đối với các nước thành viên khác, một số quốc
gia thành viên sẽ mặc cả một cách khắt khe, và chúng ta nên ý thức là nước Anh
sẽ không thể được như ý trong tất cả vấn đề.
5.
Thủ tướng bỏ ngỏ việc khởi động Điều 50 cho người kế nhiệm là một điều khôn
ngoan. Ông không có nghĩa vụ phải thông báo ngay lập tức
cho Hội đồng châu Âu về ý định rời bỏ của nước Anh, và việc Anh chuẩn bị lập
trường và lựa chọn nhóm đàm phám trước khi bật đồng hồ đếm ngược là một điều hợp
lý. Những người vận động cho việc rời bỏ cũng hy vọng có thể tiến hành thảo luận
sơ bộ với các nước thành viên khác trước khi các cuộc đàm phán chính thức bắt đầu
– mặc dù chưa rõ các nước thành viên khác sẵn sẵng thảo luận đến mức nào tại
giai đoạn này. Cùng lúc đó, khi sự bất định có thể gây tác hại, sẽ có nhiều lý
do để tránh việc trì hoãn quá lâu.
6. Rất
ít có khả năng nước Anh rút ra khỏi EU mà không phải viện dẫn Điều 50. Trong chiến dịch vận động của mình, phe Vote Leave (Bỏ phiếu Rời khỏi
EU) đã gợi
ý rằng Anh có thể rời khỏi EU thông qua Điều
48 của Hiệp ước Lisbon quy định về thủ tục sửa đổi các hiệp ước của EU.
Nhưng chỉ cần một đa số tương đối các nước thành viên cũng đủ để ngăn chặn kiến
nghị xem xét phương án này, và mọi sửa đổi phải được phê chuẩn bởi tất cả các
nước thành viên. Vì quá trình theo Điều 50 trao lợi thế cho các nước thành viên
ở lại, chúng ta có thể đoán trước rằng họ sẽ đòi hỏi việc viện dẫn nó. Cả lãnh
đạo nhóm Vote Leave (bao gồm Michael Gove) và Leave.EU (bao gồm Nigel Farage) đều
phát biểu sau khi kết quả được công bố với ngụ ý rằng họ thừa nhận điều này.
7. Cả
hai phe trong chiến dịch vận động này đều đồng tình rằng toàn bộ quá trình rời
bỏ sẽ phải mất nhiều năm, trong thời gian đó Anh vẫn tiếp tục là thành viên của
EU. Phe Ở lại luôn lập luận rằng các cuộc thương thảo
sẽ rất tốn thời gian; còn phe Rời bỏ vào khoảng cuối chiến dịch vận động của
mình cho biết họ muốn kết thúc quá trình này vào năm
2020. Cho đến khi quá trình đàm phán kết thúc, nước Anh vẫn tiếp tục thực
thi tất cả các nghĩa vụ của nó theo luật pháp của EU. Vì thế, cho dù nhóm Vote
Leave phát biểu trong chiến dịch vận động rằng vào thời điểm bắt đầu quá trình
rời bỏ họ sẽ đưa ra các biện pháp nhằm hạn chế quyền hạn của Tòa án Công lý
châu Âu, điều đó có nguy cơ sẽ vi phạm luật pháp. Giáo sư Kenneth Armstrong đã
phân tích kỹ những lỗ hổng trong kế hoạch này tại đây.
Nội
dung đàm phán
8.
Quá trình đàm phán sẽ bao gồm ba
nhóm các cuộc đàm phán:
a. Đầu tiên sẽ là các cuộc đàm phán về chính các điều kiện rút khỏi EU.
Chúng nhiều khả năng sẽ bao gồm những vấn đề như thỏa thuận về quyền của công
dân Anh đang sinh sống tại các nước thành viên khác và của công dân châu Âu
đang sinh sống tại Anh. Như Giáo sư Sionaidh Douglas-Scott đã giải thích tại đây,
những quyền này – trái với ý kiến của một số người – phần lớn
không được bảo vệ bởi pháp luật quốc tế hiện hành.
b. Thứ hai, sẽ cần có những đàm phán về một thỏa thuận thương mại với EU.
Chiến dịch vận động Vote Leave chính thức (phân biệt với nhóm Leave.EU không
chính thức – ND) đã công
nhận rằng họ muốn một thỏa thuận như vậy và đã đúng khi chỉ ra rằng một thỏa
thuận như thế sẽ có lợi cho tất cả các bên. Tuy nhiên, nội dung của thỏa thuận
này sẽ gây ra những tranh cãi nảy lửa. Phe Vote Leave tập trung vào việc đạt được
tự do trao đổi hàng hóa và tranh
luận rằng, do Anh nhập khẩu nhiều hàng hóa từ châu Âu hơn là xuất khẩu,
chúng ta có thể mong chờ vào một thỏa thuận có lợi. Nhưng sẽ có những khó khăn
lớn hơn khi thương lượng về khu vực dịch vụ. Nhóm Open Europe (vận động cải
cách trong EU và giữ quan điểm trung lập trong cuộc bỏ phiếu) đã chỉ ra một
số khó khăn cụ thể trong khu vực dịch vụ tài chính, mà theo họ thì khả năng
duy trì mức độ tiếp cận hiện tại với thị trường châu Âu là ‘thấp’.
c. Thứ ba, Anh sẽ phải thương lượng các điều kiện cho cơ chế thành viên của
nó trong WTO và sẽ muốn đàm phán các thỏa thuận thương mại với hơn 50
quốc gia hiện tại đang có những thỏa thuận tương tự với EU, vì những thỏa ước
hiện hành sẽ không thể được áp dụng với Anh kể từ thời điểm Anh ra khỏi EU. WTO
đã cảnh
báo rằng điều này sẽ không đơn giản: Anh sẽ không được phép ‘cắt dán’ những
điều kiện trong quy chế thành viên WTO mà nó đang được hưởng nhờ tư cách thành
viên EU. Tương tự như vậy, dù chúng ta có thể hy vọng các quốc gia khác sẽ
nhanh chóng áp dụng các điều khoản với EU vào trường hợp của Anh, chúng ta
không thể chắc chắn rằng tất cả trong số đó sẽ làm điều này – và bản thân Anh
trong một số trường hợp có thể sẽ muốn những điều khoản mới.
Những cuộc thương lượng này có thể được tiến hành đồng
thời, hoặc Anh có thể thương lượng điều khoản rút khỏi EU trước và các dàn xếp
sau này vào một thời điểm khác. Theo
Giáo sư Adam Lazowski, cả hai phương án tiếp cận trên đều có những khó khăn
nhất định.
Liệu
Quốc hội có thể tác động lên quá trình này không?
9.
Quốc hội không có tiếng nói chính thức nào về việc có viện dẫn Điều 50 hay
không, vì điều này nằm trong các đặc quyền hoàng gia do chính phủ nắm giữ. Chính phủ có toàn quyền trong các vấn đề liên quan đến chính sách đối
ngoại, và Quốc hội chỉ có quyền phủ quyết đối với các hiệp ước. Nếu Quốc hội
thông qua một nghị quyết đề nghị thủ tướng không viện dẫn Điều 50, chúng ta vẫn
có thể hy vọng ông ấy (hoặc thậm chí vào lúc đó, bà ấy) sẽ tôn trọng nghị quyết
đó. Nhưng thủ tướng có thể viện dẫn thẩm quyền của nhân dân thể hiện qua lá phiếu
để lờ đi một cách hợp pháp sức ép của Quốc hội.
10.
Tuy nhiên, Quốc hội vẫn có thể bỏ phiếu liên quan đến thỏa thuận rời bỏ EU, vì
nó cũng sẽ là một hiệp ước. Như chúng tôi đã phân tích
trong tài liệu về tác
động của Brexit với Điện Westminster (tức Quốc hội Anh) và Whitehall (tức
chính phủ Anh, hai tên này lấy theo nơi họp Quốc hội và khu vực đóng trụ sở các
cơ quan chính phủ tại Luân Đôn – ND), Quốc hội sẽ muốn được cập nhật thường
xuyên về các cuộc đàm phán và muốn những quan điểm của nó phải được lắng nghe,
có thể là thông qua các cuộc bỏ phiếu về các vấn đề cụ thể. Đa số các Nghị sĩ
hiện tại đều ủng hộ việc ở lại EU. Nếu họ mong muốn một thỏa thuận hậu Brexit
phải bao gồm phần lớn các tiến trình hội nhập hiện tại đang diễn ra với EU – có
lẽ tương tự như những giao ước giữa EU và Na-uy – họ có thể nắm trong tay thẩm
quyền từ chối một thỏa thuận không bao gồm điều kiện đó. Việc họ có làm như vậy
hay không còn tùy thuộc một phần vào tình hình chính trị và dư luận vào thời điểm
đó, và cả hai điều này đều rất khó dự đoán. Nó cũng sẽ tùy thuộc vào thời gian
biểu của quá trình rút khỏi EU: nếu như thời hạn 2 năm sắp kết thúc, từ chối thỏa
thuận đang nằm trên bàn đàm phán sẽ hết sức mạo hiểm.
11.
Bên ngoài các cuộc đám phán, Quốc hội cũng sẽ có nhiệm vụ lập pháp rất quan trọng. Việc rút khỏi EU sẽ yêu cầu phải bãi bỏ Đạo luật năm 1972 về các Cộng đồng
của châu Âu ( European Communities Act – ECA) – bộ luật có vai trò nền móng đối
với tư cách thành viên EU của Anh. Nhưng Quốc hội sẽ còn có hai nhiệm vụ quan
trọng hơn rất nhiều. Thứ nhất, rất nhiều bộ luật đã được thông qua trong 40 năm
qua nhằm thực thi các điều kiện được yêu cầu trong tư cách thành viên EU. Quốc
hội nhiều khả năng sẽ muốn xem xét lại – và sửa đổi hoặc bãi bỏ -nhóm các luật
này trong hoặc sau quá trình rút khỏi EU. Thứ hai, các ‘quy định’ của EU đang
được áp dụng trực tiếp tại Anh mà không có các văn bản pháp luật quốc gia quy định
về việc thi hành sẽ tự động mất hiệu lực sau khi ECA bị bãi bỏ. Nhưng việc duy
trì một số quy định như vậy là thiết yếu, ít nhất là trong ngắn hạn: nếu không,
chúng ta sẽ thiếu những quy định về nhiều vấn đề quan trọng. Ví dụ, theo
Agata Gostyńska-Jakubowska, phần lớn các hoạt động thương mại diễn ra trong
Thành phố Luân Đôn chỉ qua một đêm sẽ trở thành bất hợp pháp nếu nhưng điều khoản
mới không được thiết lập. Quá trình xem xét lại các đạo luật này – quyết định
luật nào nên được giữ lại, luật nào nên được sửa đổi hoặc bãi bỏ – sẽ rất tốn
thời gian, phức tạc và gây nhiều tranh cãi. Vấn đề này đã được cựu Thư ký Hạ viện
(tương đương chủ tịch Văn phòng Quốc hội – ND), Ngài Lisvane bàn luận sâu hơn tại
đây.
Liệu
Whitehall có thể đương đầu với khó khăn?
12.
Cùng lúc đó, Whitehall sẽ phải căng mình để đáp ứng nhiệm vụ khổng lồ của việc
rút khỏi EU. Hệ thống công vụ giờ không còn một chút năng lực dự
phòng nào sau những lần cắt
giảm ngân sách trong 5 năm vừa qua; nhiều bộ đã phải chứng kiến những khoản
cắt giảm lên tới hơn 1/4 ngân sách từ sau năm 2010, và tổng
số công chức đã giảm tới gần 1/5 cùng trong thời gian đó. Những khoản cắt
giảm chi tiêu trong những năm tới đã được thông qua trong bản
báo cáo chi tiêu năm ngoái. Anh hiện tại không
có bất cứ nhân sự nào chuyên về đàm phán thương mại, vì công việc này đã được
chuyển giao cho Brussels. Công việc xem xét lại tất các các bộ luật của EU và
Anh trong suốt 40 năm qua có thể mất đến 5 hoặc 10 năm, và chính phủ sẽ khó mà
đưa ra một chính sách mới nào trong lúc nó đang phải xem xét tất các các chính
sách cũ. Whitehall cũng có nguy cơ sẽ trở nên vụng về trong việc quản lý các mối
quan hệ quan trọng (như là với Scotland, xem ở điều tiếp theo) vì chính phủ sẽ
bị rối tung lên bởi quá trình rời khỏi EU.
Thế
Scotland và Bắc Ireland thì sao?
13.
Địa vị của Scotland trong Vương quốc Liên hiệp sẽ càng gây ra nhiều tranh cãi
hơn. Đúng như các cuộc thăm dò ý kiến đã dự báo, phe Ở lại
đã dành chiến thắng rõ rệt tại Scotland và Bắc Ireland. Sự khác biệt giữa kết
quả bỏ phiếu tại Anh và Scotland sẽ thổi bùng ngọn lửa của chủ nghĩa dân tộc của
Scotland. Trong suốt chiến dịch vận động đã có những đồn đoán lan rộng về việc
một kết quả như thế có thể dẫn đến một cuộc trưng cầu dân ý đòi độc lập lần thứ
hai. Thủ hiến Scotland, bà Nicola Sturgeon, thực tế đã khẳng định vào ngày
24/06 rằng phương án tổ chức bỏ phiếu ‘đang được
xem xét’. Tuy vậy, không có cơ sở chắc chắn nào để khẳng định một cuộc bỏ
phiếu lần hai sẽ diễn ra. Như chúng tôi đã phân tích trong tài
liệu về tác động của Brexit đối với khối Liên hiệp, Nicola Sturgeon trước
đó đã nói rằng bà sẽ chỉ kêu gọi một cuộc trưng cầu dân ý lần hai nếu như kết
quả thăm dò dự luận tại Scotland cho thấy một
đa số đáng kể ủng hộ độc lập. Brexit xét về mặt nào đó sẽ khiến cho độc lập
trở nên ít hấp dẫn hơn: cụ thể hơn, sự kết hợp giữa hai quá trình này sẽ tạo ra
một biên giới EU ngăn cách Anh và Scotland. Vậy nên kết quả của Brexit có thể
là Scotland trở nên bất mãn với Anh hơn nhưng lại càng bị bó buộc vào khối Liên
hiệp.
14.
Sự bất bình này có thể sẽ bị làm trầm trọng hơn bởi quá trình rời bỏ EU. Nghị viên Scotland, các hội đồng dân biểu của xứ Wales và Bắc
Ireland đều có nghĩa vụ phải hoạt động trong khuôn khổ luật pháp EU. Để rút khỏi
EU một cách toàn diện, những nghĩa vụ nãy phải bị bãi bỏ (đọc thêm tại đây
để hiểu những khó khăn sẽ đi kèm nếu chúng không bị bãi bỏ). Theo thông lệ, điều
này sẽ cần sự đồng tình của các nghị viện được ủy quyền của những vùng
này. Sionaidh Douglas-Scott cho
rằng Điện Westminster có thể sẽ lao vào một cuộc khủng hoảng hiến pháp nếu
nó lựa chọn bỏ phiếu bác bỏ sự phản đối của các nghị viện cấp dưới. Một số
người khác thì hoài
nghi về khả năng đó. Tuy nhiên, điều này sẽ làm gia tăng cảm giác của người
dân Scotland rằng Luân Đôn đang thất hứa với họ.
15.
Có những quan ngại tại Bắc Ireland rằng Brexit sẽ gây hại cho tiến trình đàm
phán hòa bình tại đây. Như chúng tôi phân tích trong tài
liệu về Brexit và quá trình trao quyền tự trị cho các vùng miền tại Anh, EU
từ lâu đã tham gia vào quá trình đàm phán hòa bình và chi một khoản tài trợ
đáng kể cho các sáng kiến hòa bình. Ngoài ra, các chuyên gia ở cả miền
Bắc và Cộng
hòa Ireland đều đặt câu hỏi về khả năng duy trì Khu vực Đi lại Tự do giữa
Anh và Ireland sau Brexit, vì Brexit sẽ yêu cầu việc dựng lên một ‘biên giới cứng’
giữa 2 nước. Thành tựu lớn của 20 năm vừa qua là việc dỡ bỏ đường biên giới; và
việc tái áp đặt biên giới có thể làm gia tăng cảm giác bất ổn và đe dọa sự ổn định
và bền vững của các giao ước chia sẻ quyền lực.
Liệu
có thể có một cuộc trưng câu dân ý lần hai hay không?
16.
Không có một con đường đơn giản nào để dẫn đến một cuộc trưng câu dân ý lần 2. Đã có nhiều suy đoán xoay quanh câu hỏi rằng liệu một cuộc bỏ phiếu lần 2
nhằm đưa ra quyết định sau cùng về mối quan hệ tương lai giữa chúng ta với EU
có thể được tổ chức hay không. Như tôi đã phân tích trong một bài viết trước, có
thể tưởng tượng ra nhiều hình thức trưng câu dân ý lần hai, nhưng tất cả đều gặp
phải những khó khăn đáng kể. Một ý tưởng, đưa ra bởi Boris
Johnson vào năm ngoài và được
nhắc lại bởi tờ Sunday Times vào cuối tuần trước, là chúng ta có thể
coi việc bỏ phiếu rời bỏ là một cơ hội để đàm phán không phải về Brexit mà về một
cơ chế thành viên với nhiều sửa đổi lớn. Nhưng với một đa số người dân bỏ phiếu
một cách rõ ràng cho Brexit, sẽ rất khó về mặt chính trị để bất cứ thủ tướng
nào theo đuổi một phương án như vậy – và Boris Johnson và các lãnh đạo phe Rời
bỏ khác không hề nhắc đến nó trong các phát biểu
của họ. Một ý tưởng khác là bỏ phiếu về các điều kiện của thỏa thuận Brexit
một khi chúng đã được thương thảo xong. Theo đó, phương án thay thế cho việc chấp
nhận thỏa thuận có thể là tiếp tục ở lại EU hoặc đàm phán lại để có một thỏa
thuận tốt hơn. Vấn đề đối với cả hai phương án này là chúng hết sức nguy hiểm về
mặt pháp lý: Điều 50 không đưa ra một cơ chế nào để rút lại ý định ra khỏi EU,
và thời hạn hai năm có nghĩa là nếu từ chối thỏa thuận này, chúng ta sẽ tự động
bị đẩy ra. Trên thực tế, người ta có thể tìm ra một số con đường vòng để tránh
các khó khăn này – nhưng Anh sẽ phải đưa ra những nhượng bộ đáng kể để đạt được
điều đó. Vậy nên, mặc dù có thế tưởng tượng ra những kịch bản dẫn đến một cuộc
bỏ phiếu lần hai – như là nếu chính phủ và quốc hội bất đồng về các điều khoản
của thỏa thuận – chúng ta nên ý thức rằng rời bỏ EU là một đi không trở lại.
Alan Renwick là phó giám đốc của The Constitution
Unit.
No comments:
Post a Comment